00:00 25 июля 2011 г.
Эксперты обсуждают решение Конституционного суда
Победа в Конституционном суде, несомненно, знаковое общественно-политическое событие года, где победителями стали граждане, а не государственные органы. Продолжаем осмысливать и строить планы в развитие этого прецедента. Предлагаем прочитать интересный обзор прошедшего круглого стола от Аркадия Любарева, ведущего эксперта ассоциации "ГОЛОС". Читаем!
Вчера я участвовал в круглом столе «Правовые перспективы и общественно-политические последствия Постановления Конституционного суда РФ № 15-П от 7 июля 2011 года», который организовали Ассоциация «ГОЛОС» и Ассоциация сельских муниципальных образований и городских поселений при поддержке фонда «Либеральная миссия» и Фонда Фридриха Науманна. В нем участвовали представители общественности и академического сообщества. Среди выступавших отмечу таких известных правоведов как Т.Г. Морщакова и Е.С. Шугрина.
Дискуссия была довольно интересной и содержательной. Кто-то из участников даже отметил, что впервые решение Конституционного Суда сразу же стало предметом такого экспертного обсуждения. Впрочем, причины этого тоже понятны: Конституционный Суд дал поручение законодателю определить критерии допустимости использования пропорциональной системы в небольших сельских поселениях исходя из числа распределяемых мандатов; и экспертам необходимо взять на себя выработку таких критериев.
Конечно, участники обсуждения не могли обойтись без оценки самого решения Конституционного Суда. Говорилось о том, что это – маленькая победа, но даже таких маленьких побед давно не было. Впрочем, некоторые опасались, что победа может оказаться пирровой. Высказывалась и неудовлетворенность текстом решения. Так, заявители отмечали, что Конституционный Суд проигнорировал часть их аргументов, не дал им никакой оценки. Отмечалось, что Суд постарался быть максимально деликатным по отношению к Президенту РФ, чтобы не затронуть недавно принятый по его инициативе закон об обязательном использовании пропорциональной системы в городских округах и муниципальных районах. В то же время Суд своим решением, по сути, остановил уже доведенное до идиотизма внедрение пропорциональной системы в сельских поселениях. Впрочем, похоже, что после хомутининского скандала это внедрение и так стало сходить на нет: ведь очевидно, что в Хомутинино в выигрыше оказались не «Единая Россия» или другие партии, а администрация санатория «Урал».
Отмечались также эклектичность текста постановления, некоторые логические нестыковки. Добавлю, что меня смущают и стилевые моменты. Скажем, некоторые важнейшие положения даны в тексте в виде придаточных предложений. А ведь постановление Конституционного Суда – это такой документ, который принято цитировать не только в научных дискуссиях, но и в документах судов общей юрисдикции, в обосновании вносимых законопроектов. А как цитировать придаточное предложение, начинающееся со слов «применение которой»?!
Впрочем, все же главным во вчерашней дискуссии было не обсуждение самого постановления, а вопрос: что делать дальше, какие шаги необходимо предпринять в развитие решения Конституционного Суда. Речь шла и о важности подготовки законопроектов, и о необходимости заявителям добиваться восстановления нарушенных прав в судах общей юрисдикции, и о том, что эксперты должны выявить все положительные (то есть позволяющие защищать права граждан) моменты в тексте постановления.
В частности, я обратил внимание на четыре аспекта:
1. Конституционный Суд фактически признал, что предоставление исключительного права выдвигать кандидатов на муниципальных выборах федеральным политическим партиям противоречит конституционной сущности местного самоуправления.
2. Конституционный Суд фактически признал, что искажение пропорциональности при распределении мандатов нарушает равенство избирательных прав граждан.
3. Конституционный Суд признал неконституционным использование пропорциональной избирательной системы (в том числе как элемента смешанной системы) для распределения небольшого числа мандатов (поручив законодателю определить, какое число считать небольшим). Здесь я специально отметил, что данная проблема касается не только сельских поселений, но также муниципальных районов и городских округов. Тут еще важно понять, что число распределяемых мандатов системно связано с двумя другими параметрами – заградительным барьером и методикой распределения мандатов – и потому не может регулироваться изолированно от них.
4. Конституционный Суд отметил, что «законодательное регулирование видов избирательных систем, в рамках которых происходит формирование состава представительных органов муниципальных образований, должно соотноситься с конституционной природой местного самоуправления как наиболее приближенного к населению уровня публичной власти». В связи с этим я выразил позицию, что система закрытых списков не сочетается с конституционной природой местного самоуправления – если уж применять на муниципальных выборах пропорциональную систему, то в форме открытых списков.
Коллеги обратили внимание еще на некоторые моменты. Так, Конституционный Суд отметил необходимость предоставления муниципальным образованиям возможности самостоятельно выбрать избирательную систему из нескольких альтернативных вариантов. Известно, что в ряде регионов законодатели прямо навязывали отдельным муниципальным образованиям определенную избирательную систему. По моим оценкам, такая практика уходит в прошлое, но если где-то она осталась, с ней также можно бороться, опираясь на позицию Конституционного Суда.
Отмечалось также, что Конституционный Суд признал нарушением Конституции нечеткость федерального закона в вопросе о правах граждан (к сожалению, в других его решениях можно увидеть противоположную позицию).
Я надеюсь, что обсуждение всех этих важных вопросов будет продолжено.
Аркадий Любарев
Минрегион против дальнейшего распространения института сити-менеджеров
Елизавета Сурначева
Министр регионального развития раскритиковал работу назначаемых сити-менеджеров, заявив, что по сравнению с избираемыми мэрами они работают неэффективно. Однако отказываться от института менеджеров не будут: за такой способ выстраивания вертикали в регионе будут держаться губернаторы, полагает эксперт.
Министр регионального развития выступил против распространения практики замены избираемых мэров на сити-менеджеров. «Нами пока не закончен тщательный анализ их работы, но и те результаты, которыми располагаем, показывают: мы пока не готовы рекомендовать распространение этого института на уровень малых городов и поселений», – сказал Басаргин, выступая на коллегии Минрегиона в пятницу.
«Мы сегодня видим, что пока система сити-менеджеров работает неэффективно», – добавил он.
Никакой отдельной работы по оценке деятельности сити-менеджеров Минрегион не ведет, говорит чиновник ведомства: Басаргин в своем выступлении основывался на критериях оценки органов исполнительной власти субъектов. Собеседник«Газеты.Ru» обратил внимание, что министр говорил исключительно о практике распространения институтов сити-менеджеров для малых городов и поселений.
Правда, другой высокопоставленный чиновник Минрегиона утверждает, что Басаргин выразился даже слишком мягко: Минрегион будет рекомендовать отказаться от института сити-менеджеров в целом по России.
Басаргин уже высказывался недавно против продвижения идеи сити-менеджмента: «Мы сегодня очень серьезно работаем, чтобы не инициировать создание или продвижение этих институтов», – заявил министр месяц назад в рамках правительственного часа в Госдуме.
По данным Минрегиона, сейчас уже больше трети из 25 тысяч муниципальных образований в России управляются наемными менеджерами и мэрами, избранными из числа депутатов. К новой системе управления перешли больше 50 столиц субъектов, наиболее активно институт наемных управленцев внедряется в Ханты-Мансийском автономном округе и Свердловской области. А губернатор Ивановской области Михаил Мень в прошлом году заявил, что в его области не осталось ни одного муниципалитета, где сохранились бы прямые выборы руководителя.
Оппозиция восприняла в штыки переход к системе сити-менеджеров в Екатеринбурге и Челябинске, скандальным был недавний переход к новой системе управления городом в Туле.
По словам чиновника из Минрегиона, когда практика замены системы городского управления только вводилась, Кремль рекомендовал губернаторам инициировать в регионах процесс замены избираемых мэров на наемных служащих.
Но после череды скандалов в разных регионах страсть федерального центра к новому способу регионального управления сильно охладела. Тем не менее, ряд губернаторов уже по собственной инициативе внедряли подобную практику в своем регионе, особенно недавно назначенные и не сильно популярные – это помогало им избегать лишних конфликтов с главами крупных городов, продолжает чиновник.
Однако, по словам сотрудника Минрегиона, править федеральное законодательство и повсеместно возвращать прямые выборы, государство не будет. «Дело местного самоуправления», – сказал он.
Одна из нерешенных проблем – отсутствие ответственности как мэра, выбранного из числа депутатов, так и сити-менеджера, отметил в пятницу Басаргин. «Как раз сегодня прозвучала оценка, что практически не введен институт ответственности сити-менеджеров за результаты своей работы. То есть мы разделили вроде бы власть, а ответственность сняли и с одного, и с другого.
Поэтому показатели оценки эффективности будут внесены в контрактную систему сити-менеджеров и тоже будут влиять на ответственность. Не справляется с работой – значит, принимаем решение об отстранении», – сказал министр. Вероятно, соответствующие предложения в ближайшее время будут оформлены в виде поправок в закон о местном самоуправлении, говорит чиновник Минрегиона.
«Я не думаю, что опыт введения сити-менеджеров можно назвать неудачным. В каждом конкретном случае надо говорить исходя из обстоятельств», – считает председатель думского комитета по местному самоуправлению Вячеслав Тимченко. «В данном случае я не уверен, что та информация, которую предоставили министру, объективна, – полагает депутат. – Точка зрения сформирована теми мэрами, которые избираются напрямую».
Отмена прямых выборов мэров пока сопровождается только перечислением тех городов, где такая система уже работает, а реальных примеров большей эффективности такой системы по сравнению с прежней нет, говорит политолог Александр Кынев. Зачастую невозможно создать стабильное руководство муниципалитетов, любые коалиции в муниципальных собраниях кажутся неустойчивыми. «Кроме того, возникает проблема двухголовости: совершенно непонятно, кто является реальным руководителем (глава муниципального образования, обладающий представительскими полномочиями, или сити-менеджер, обладающий финансовыми рычагами. – «Газета.Ru»)», – отмечает Кынев проблемы городов.
Сельские старосты расскажут правду
В нашей области начинают работать сельские старосты. Должность вводит облправительство, с которым старосты будут контактировать, минуя районные власти.
Руководители районов не очень понимают, зачем появляются старосты. Областные власти объясняют, что хотят получать из села правдивую информацию, а верить встроенным в вертикаль главам уже не могут.
Новой системе управления ульяновскими селами было посвящено заседание облправительства на этой неделе. Министр сельского хозяйства региона Александр Чепухин представлял законопроект «О сельских старостах». Главы администраций районов сообщили, что с ними законопроект не обсуждался, и возникновение новых должностей восприняли неоднозначно.
Согласно законопроекту, сельский староста, который должен появиться в каждом населенном пункте, будет практически ушами и глазами губернатора. Должность, сказано в законопроекте, вводится для содействия губернатору в реализации его полномочий в сфере организации местного самоуправления.
При этом она привязана к конкретному руководителю области – полномочия старост прекращаются с уходом главы региона.
Назначает старост также лично губернатор. Муниципальные власти из цепочки утверждения людей на эту должность исключены. Кандидат на нее одобряется на сходе граждан населенного пункта. Затем выдвинутое гражданами предложение утверждает глава региона.
Чиновники – как муниципальные, так и госслужащие – не имеют права быть старостами, говорится в законопроекте. Зато для старост не вводится ограничений по возрасту.
Оплата их труда не предусмотрена. Но планируется выделение из областного бюджета ежемесячных выплат стоимости социального проездного билета на городской, пригородный и междугородний общественный транспорт в пределах области, компенсаций расходов на оплату занимаемых помещений и расходов на отопление. Кроме того, жители села, благодарные старосте, могут создать фонд для добровольного сбора средств на оплату труда старосты.
Задачи старост просты – выделять наиболее актуальные проблемы села, предлагать пути их решения и передавать информацию на областной уровень.
При этом, указывается в законопроекте, староста имеет право взаимодействовать с органами местного самоуправления в решении каких-либо вопросов.
В облправительстве поступающая от старост информация будет собираться Агентством по развитию сельских территорий, создаваемым областным минсельхозом, которое будет существовать в форме областного государственного учреждения, регистрация его намечена на август.
Вводя институт старост, облправительство надеется получать от них объективную информацию о происходящем в селах. От районных властей, стало ясно на совещании, правды часто не добиться. Пример тому – ситуация с водоснабжением села Верхняя Маза в Радищевском районе. Районные власти отчитывались, что проблем с водоснабжением у них нет. А Маза, как выяснилось при выезде губернатора в район, уже около недели сидела без воды. То ли неосведомленность районных властей о реальном положении дел на их территории, то ли элементарное нежелание говорить о проблемах подтвердила и статистика работы областной «горячей линии» по водоснабжению. На 30 обращений граждан на нее пришлось всего два доклада районных властей о каких-то проблемах.
Правда, руководители районов, присутствовавшие на совещании, в восторг от того, что кто-то будет напрямую докладывать губернатору о проблемах на подведомственной им территории, не пришли. Даже глава Гордумы Ульяновска Василий Гвоздев высказал предположение, что местные депутаты могут принять появление старост как доказательство неэффективности их работы. Главы сельских районов добавили, что видят законопроект впервые. Минсельхоз на это возразил, что он обсуждался в сети интернет и ознакомиться с проектом мог любой желающий.
Аргумент про всеинтернетное обсуждение глав не убедил: они продолжали высказывать опасения о смешении функций местной власти и старост, а также о неспособности Агентства из нескольких человек управлять всеми селами региона. На это в облправительстве возразили, что ни старосты, ни Агентство брать на себя управление селами не намерены, а для разграничения функций предложили при назначении старост подписывать трехсторонние соглашения между облправительством, старостой и муниципалитетом.
«Эти люди дадут возможность давать оценку действию или бездействию тех, кто сидит в муниципалитетах», – подытожил обсуждение губернатор, подчеркнув, что областное руководство не собирается ломать властную вертикаль, в которую встроено сейчас местное самоуправление и от которой сельские старосты будут независимы.
Из учреждения должности сельских старост в нашей области можно сделать вывод о том, что госвласть стала заложницей выстроенной ею же властной вертикали. Местное самоуправление, независимое по Конституции, но в итоге встроенное в вертикаль, способно только транслировать населению волю – собственную или вышестоящих инстанций. Выразителем чаяний местного населения оно уже не является. И отменяя одной рукой выборы местных глав, другой областные власти вынуждены создавать параллельные вертикали структуры.
23.07.2011 - 02:49, Симбирский курьер