00:00 23 апреля 2012 г.
Уважаемые коллеги!
Уважаемые участники заседания!
Сегодня мы в новом составе начинаем работу Совета по местному самоуправлению при Председателе Совета Федерации.
Наше заседание проходит в расширенном составе, здесь присутствуют представители Общероссийского Конгресса муниципальных образований. Рядом со мной – Президент Конгресса, Степан Михайлович Киричук, Председатель Комитета нашей палаты по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера. Это комитет, в компетенцию которого входят вопросы двух уровней публичной власти – регионального и местного
Как вы знаете в этом году мы отмечаем 1150-летие российской государственности. Ее зарождение тесно связано с древнерусскими городами, юбилеи которых мы либо отметили недавно, либо будем праздновать в ближайшее время. Это юбилеи Ростова Великого, Владимира, Мурома, Изборска, Полоцка, Белозерска. В 2009 году мы широко отмечали 1150-летие Великого Новгорода, а в следующем году нас ожидает аналогичный юбилей Смоленска.
Именно древнерусские города – центры политической жизни, культуры и торговли – стали колыбелью русской государственности и предопределили её самобытность. Не зря иноземцы называли Русь Гардарика – «страна городов». Именно в городах зарождались формы народного самоуправления, которые Александр Исаевич Солженицын образно назвал «демократией малых пространств».
В российской традиции было принято решать жизненно важные вопросы «сообща», что называется, «всем миром». Такие формы, как вече и общинные сходки - по праву считаются классикой народного самоуправления. Еще один классический образец – система земского управления, развитие которой было прервано после революции 1917 года.
Учитывая многовековой опыт самоуправления в нашей стране и его возрастающее значение для современной России, я думаю, что было бы правильно учредить День российского местного самоуправления.
В свое время, почти 20 лет назад, закрепляя положения о самостоятельности этого института публичной власти, Конституция России оставила открытым вопрос о выборе модели местного самоуправления. Это не было результатом какого-то недосмотра. Слишком различными оказались тогда подходы к определению его сущности. Одни настаивали на независимой природе местного самоуправления, другие говорили о полной встроенности такого института в систему государственной власти.
Работая губернатором Санкт-Петербурга, весьма сложного с точки зрения сочетания государственного и муниципального уровней управления, мне не раз приходилось на практике убеждаться в этом. И было непросто выстроить оптимальный баланс взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления таким образом, чтобы вопросы муниципального уровня решались эффективно, но не в ущерб общегородским интересам.
В последние годы полемика вокруг проблем самоуправления вновь обострилась. Так, приходится слышать много критики в адрес принятого в 2003 году «131»-го закона. На мой взгляд, она не всегда справедлива, но с некоторыми критическими постулатами нельзя не согласиться. Например, с тем, что закон пошёл по пути унификации правовых, организационных и финансовых основ функционирования местного самоуправления и не учитывает его многообразия.
Проблемы настоятельно требуют решения. Не случайно, в своей статье «Демократия и качество государства» избранный Президент России Владимир Владимирович Путин уделил им много внимания и изложил план действий по дальнейшему развитию местного самоуправления.
Позвольте подробнее остановиться на вопросах, решать которые нам придётся совместно в самой ближайшей перспективе.
Первое – это повышение авторитета, значимости местного самоуправления. В этом направлении уже сделаны реальные шаги. К примеру, сейчас муниципальные депутаты могут быть членами Совета Федерации.
Весьма интересна недавно выдвинутая инициатива о поддержке кандидатов в губернаторы депутатами местного уровня. Это предложение было высказано на встрече Президента России Дмитрия Анатольевича Медведева с представителями регионов и касалось законопроекта о выборах глав субъектов Федерации. Сейчас решается вопрос о конкретных механизмах такой поддержки. Отмечу, что похожие формы поддержки значимости и влияния муниципальных органов власти существуют во многих развитых демократических странах. Например, во Франции, где муниципальные депутаты участвуют в выборах сенаторов от своих регионов.
Второе. Дискуссионными были и остаются вопросы территориальной организации местного самоуправлении. К сожалению, стремясь к унификации самоуправления, мы очень многое не учли в вопросе его территориальной организации.
Такие важные факторы, как традиции, демографические тенденции, дифференциация расселения, ресурсная обеспеченность, не нашли должного отражения в «131»-м законе. В результате многие поселения и районы оказались в сложной экономической ситуации и не смогли самостоятельно решать вопросы местного значения.
Вместо одиннадцати тысяч муниципальных образований, существовавших до реформы, сегодня действуют более двадцати тысяч. Неудивительно, что после такого всплеска в некоторых субъектах на повестке дня теперь оказались вопросы объединения муниципалитетов.
Но решать эти вопросы нужно с большой осторожностью, взвешивая все «за» и «против». Абсолютно согласна с Владимиром Владимировичем Путиным в том, что местное самоуправление «должно оставаться властью «шаговой доступности», что муниципалитеты не должны «бездумно укрупняться».
Здесь нужно исходить из объективных реалий, а именно – из степени готовности муниципалитетов самостоятельно и качественно предоставлять услуги населению. И, безусловно, в вопросах территориальной организации ключевым фактором принятия решений должно быть мнение граждан.
Третье. Курс на децентрализацию полномочий между уровнями публичной власти предполагает уточнение круга полномочий органов местного самоуправления. Сказать, что это проблема – мало. Это болевая, критическая точка современного состояния местной власти!
Опять же сошлюсь на свой петербуржский опыт. Мы многое делали для расширения предметов ведения муниципальных органов. Считаю, что и дальше следует двигаться по пути децентрализации полномочий. Но при этом нельзя забывать главный принцип: полномочия необходимо передавать тому уровню власти, где они будут исполнены наиболее эффективно.
Принципиальная точка зрения Совета Федерации состоит в том, чтобы в рамках программы децентрализации полномочий нужно максимум возможных полномочий передать на региональный и муниципальный уровень, туда, где решаются конкретные проблемы людей, туда, где живут и трудятся люди.
Сейчас же картина во многих муниципалитетах такая: органы местного самоуправления сконцентрированы на решении задач государственных полномочий, до местных же руки часто не доходят.
Этими проблемами занималась созданная в Совете Федерации рабочая группа Совета Федерации по перераспределению полномочий. Эту группу возглавлял Вячеслав Анатольевич Штыров, активно участвовал в ее работе Степан Михайлович Киричук. Мы привлекали экспертов, специалистов, руководителей регионального и местного уровня. Эта рабочая группа проанализировала очень большой массив предложений, практически поступивших от всех субъектов Федерации. Мы обобщили весь этот материал и подготовили системные предложения в адрес двух рабочих групп, которые были созданы при Правительстве РФ. Мы продолжаем эту работу и будем настаивать на своей позиции, отстаивании мнений, предложений как региональных, так и местных властей.
В частности, регионы совершенно справедливо ставят вопрос о передаче с муниципального на государственный уровень полномочий в области гражданской обороны, ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, мобилизационной подготовки. Были предложения как о передаче части полномочий на федеральный уровень, так и, естественно, больше предложений было о передаче полномочий на региональный и местный уровень.
Четвертое. Пожалуй, самая больная тема для российских муниципалитетов – это, конечно же, финансовое обеспечение их деятельности. В ходе реформы, к сожалению, так и не был достигнут баланс между объёмами расходных обязательств муниципалитетов и закреплёнными за ними доходными источниками.
Бюджетный кодекс закрепил за местным уровнем власти только два налога – земельный и налог на имущество физических лиц. А их доля в доходах местных бюджетов остаётся минимальной. Так, в 2010 году она составила всего 3,9% и 0,5% соответственно.
Но коллеги, особенно обращаюсь к руководителям местных органов власти, давайте честно и объективно признаемся, что сегодня муниципальные советы не очень эффективно работают по регистрации земельных участков, имущества, не контролируют сбор налогов. То есть здесь заложен огромный резерв финансового пополнения бюджетов муниципальных органов власти, потому что, к сожалению, администрирование земельного налога, налога на имущество физических лиц делается очень плохо, неэффективно, и собирается лишь небольшая часть тех налогов, которые реально должны собираться. Здесь вам есть над чем очень серьезно поработать.
Кроме того, за время действия «131»-го закона существенно расширился перечень вопросов местного значения. На уровень местного самоуправления активно передавались государственные полномочия. Причем не всегда такая практика сопровождалась адекватным финансированием.
Поэтому неудивительно, что большинство российских муниципальных образований испытывает колоссальную нехватку средств. Сегодня лишь 2,5% муниципалитетов могут обеспечить свои расходы за счёт собственных доходов. Это, конечно, говорит о многом.
Значительная часть местных финансов идёт на организацию выполнения социальных обязательств. Как следствие, большинство муниципалитетов испытывают острую потребность в квалифицированных кадрах, в развитой социальной инфраструктуре, обеспечивающей выполнение этих задач.
Бросаются в глаза очевидные перекосы в финансировании нужд разных типов муниципальных образований. Поселения, например, финансируются явно по остаточному принципу, получая менее 10 процентов средств. 90 процентов остается на уровне городских округов и муниципальных районов.
Для решения этих проблем необходимо найти качественно новые подходы к развитию местного самоуправления. Снова сошлюсь на Владимира Владимировича Путина, который специально подчеркнул, что «муниципалитеты должны стать в полной мере финансово состоятельными».
Мы с вами должны взять эту программную установку избранного Президента РФ Владимира Владимировича Путина и подготовить серьезные системные конкретные предложения и не откладывая их реализовать. Это, безусловно, потребует изменения и Бюджетного кодекса, и Налогового кодекса. Но, в конце концов, надо на это идти. Хватит лишь декларировать и констатировать неблагополучное финансовое положение в муниципалитетах.
Основное направление в решении этой задачи – выработка политики, которая обеспечит финансовую самостоятельность муниципальных образований. Она должна быть дифференцирована применительно к разным муниципальным образованиям. Крупным городам целесообразно дать больше свободы в деле укрепления их финансовой базы. Малым городам и селам нужно обеспечить устойчивую систему доходов и необходимую государственную поддержку.
Это очень важно учитывать и в дальнейшей работе по разграничению полномочий между различными уровнями власти. Тем более, что в ближайшее время мы ожидаем внесения пакета соответствующих законопроектов. Работа предстоит напряженная. Мы подразумеваем вести эту работу гласно, открыто, обязательно с вашим участием, учитывать ваши мнения и предложения. Конечно же, нужны как ваши предложения, так и мнения экспертов. Поэтому уже сегодня можно активно работать, готовить такие предложения.
Процесс передачи полномочий, еще раз хочу подчеркнуть, должен быть прочно увязан с бюджетным процессом. Я неоднократно говорила о том, что нельзя возлагать на руководство муниципалитетов ответственность за социально-экономическое развитие, не дав им соответствующих полномочий, а главное – не обеспечив эти полномочия стабильными источниками финансирования.
Полагаю, что Россия сегодня находится на том этапе развития, когда уже не надо бояться децентрализации полномочий, децентрализации власти, передачи части реальных полномочий, которые способствовали бы успешному экономическому и социальному развитию, оказанию более качественных услуг населению - передачи их реально на места.
Существенным стимулом для повышения финансовой обеспеченности муниципалитетов будет законодательное закрепление передачи на муниципальный уровень части поступлений от федеральных и региональных налогов и сборов.
Сейчас в тех регионах, где пошли по этому пути, положение дел в местном самоуправлении заметно выправляется. Кстати, в некоторых субъектах Федерации практикуется выделение грантов за эффективную работу органов местного самоуправления. Это хороший опыт, который также надо поддерживать и распространять в масштабах страны.
Целесообразно также рассмотреть вопрос о расширении налоговых поступлений от малого и среднего предпринимательства. Здесь речь может идти о закреплении за местными бюджетами поступлений от налога, взимаемого в связи с применением упрощённой системы налогообложения, налога, взимаемого в виде стоимости патента, других. Такой подход будет очень хорошо мотивировать, будет создавать стимулирующие условия для более активной поддержки местными органами власти малого и среднего бизнеса, будет стимулировать создавать новые рабочие места, поддерживать частных предпринимателей, потому что будет прямая заинтересованность, чем более активно будет развиваться малый и средний бизнес, тем больше налогов будет поступать в бюджеты местных органов власти, тем больше местные органы власти будут заинтересованы в снятии бюрократических барьеров, в упрощении процедур, они будут заинтересованы, что называется, «кормильцев» холить, растить и создавать заодно себе устойчивую финансовую базу для реализации своих полномочий.
Перспективным может быть также введение местного налога на недвижимость. Однако здесь спешить нельзя. Предварительно необходимо подумать о создании системы налоговых вычетов в целях защиты социально уязвимых групп наших граждан. Чтобы малоимущие, пенсионеры, ветераны не пострадали от введения такого налога. Поэтому решать эту задачу надо, но осмысленно, обдуманно, не торопясь и очень взвешенно.
Уважаемые коллеги!
Помимо общих, в каждом российском муниципалитете есть свои уникальные, характерные только для него проблемы. Не случайно название темы нашей дискуссии начинается со слова «Многообразие…». Какие бы ни были найдены оптимальные унифицированные решения, подход в каждом случае все-таки должен быть индивидуальным.
В завершение хочу пожелать участникам заседания конструктивной и плодотворной работы. Нам очень важно, чтобы вы поделились своим видением стоящих перед местным самоуправлением проблем на этом этапе развития нашей страны. Рассказали, как, на ваш взгляд, их следует решать. Всё это будет обязательно учтено в нашей дальнейшей деятельности.
Совет Федерации как палата регионов будет уделять первостепенное внимание развитию и поддержку местного самоуправления, понимая, насколько это важно для развития демократических устоев нашей страны, совершенствованию управления такой огромной страной и улучшения качества жизни людей.
Благодарю вас за внимание!