08:48 04 декабря 2015 г.
1 декабря 2015 года Конституционный Суд РФ указал на недопустимость произвольных решений со стороны субъектов Российской Федерации при реализации муниципальной реформы. Дело о проверке конституционности частей 4, 5, 5¹ статьи 35 и частей 2 и 3¹ статьи 36 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и части 1(1) статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» по запросу группы депутатов Госдумы было рассмотрено 13 октября 2015 года.
История вопроса
В мае 2014 года поправки в закон о местном самоуправлении существенно расширили права регионов по определению моделей местного самоуправления. Отныне регион вправе установить одну или несколько таких моделей из федерального перечня, причем как в отношении всех муниципальных образований, отдельных их групп или же для конкретного муниципалитета. При этом представительные органы муниципальных районов и городских округов (где применяется двухуровневое самоуправление) по решению субъекта Федерации могут формироваться путем делегирования выборных лиц нижестоящего уровня. Также регион самостоятельно определяет способ замещения должности главы муниципального образования как в городах и районах, так и на уровне поселений. В феврале 2015 года в федеральный закон о местном самоуправлении были внесены новые поправки, которыми перечень способов замещения указанной должности был расширен за счет возможности избрания главы муниципалитета местными депутатами из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией. Реализуя предоставленные ему полномочия, законодатель Иркутской области вскоре предусмотрел для Иркутска - как областного центра - избрание главы города представительным органом из своего состава взамен прямых выборов.
Позиция заявителя
Заявители не оспаривают конституционность конкретных моделей организации местного самоуправления. В то же время, по их мнению, оспариваемые нормы предоставляют региональным законодателям чрезмерную свободу действий. Фактически они могут произвольно выбирать один из предложенных вариантов структуры местного самоуправления, не учитывая мнения самих муниципалитетов и их жителей. Кроме того, заявители полагают, что при новом регулировании не исключена ситуация, при которой в представительный орган муниципального района, формирующийся по системе делегирования, будут входить лица, не имеющие мандата от самого населения, а именно – главы поселений, избранные представительными органами поселений по итогам конкурсного отбора. Спорное положение закона Иркутской области, по мнению заявителей, является примером того, что обновленное федеральное законодательство допускает установление субъектом Федерации для конкретного муниципалитета безальтернативной модели организации власти. Тем самым население Иркутска, с их точки зрения, было лишено права самостоятельно определить наиболее предпочтительный способ избрания мэра. Исходя из этого, они просят проверить указанные законоположения на соответствие Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 3), 12, 32 (часть 2), 130 (часть 2), 131 (часть 1) и 133.
Позиция Суда
Проведение нового этапа муниципальной реформы обусловлено расширением взаимодействия между регионами и органами местного самоуправления, дополнительными возможностями их влияния на государственные функции. В соответствии с Конституцией, федеральный законодатель может уточнять подходы к соотношению полномочий разных уровней государственной власти в этой сфере с учетом конкретных условий развития общества и государства. Исходя из общей ответственности регионов и муниципалитетов за развитие территории, участие субъектов Федерации в регулировании порядка формирования органов местного самоуправления само по себе не нарушает конституционное разделение их полномочий.
Субъекты Федерации избрали различные подходы к реализации муниципальной реформы. Некоторые из них предписали всем муниципалитетам единую модель избрания своего главы. Другие, напротив, установили разные модели (в том числе безальтернативные) для муниципальных образований одного и того же уровня.
Конституционный Суд подчеркнул, что подобная дифференциация может быть оправдана только такими целями, которые вытекают из Конституции и федеральных законов. В противном случае она может превратиться в инструмент произвольного ограничения местного самоуправления.
Ограничение возможностей муниципалитетов самим определять для себя оптимальную структуру власти зависит, в частности, от особенностей конкретного территориального уровня и характера публичных задач. Так, городские округа и муниципальные районы реализуют государственные функции, от них может зависеть социально-экономическое положение всего региона. В данном случае самостоятельность муниципалитета должна уравновешиваться интересами государства. Напротив, в сельских и городских поселениях самостоятельность должна быть наиболее полной, обеспеченной возможностью использования прямых всеобщих выборов.
Конституционный Суд установил, что отличная от прямых выборов безальтернативная модель наделения полномочиями местных депутатов и главы может применяться только в отношении муниципальных районов, городских округов. Избрание главы не путем прямых выборов может быть предусмотрено также в отношении внутригородских районов с учетом сохранения единства городского хозяйства, а также отдельных городских поселений с высокой концентрацией государственных функций.
При этом субъекты Федерации вправе подходить к вопросам сферы местного самоуправления дифференцированно (в том числе – установив единственно возможную модель организации муниципальной власти для конкретного муниципалитета), но критерии вводимых различий должны быть четко формализованы. Необходимо учитывать степень концентрации государственных функций и наличие особого статуса, установленного федеральным законом.
Эти условия объективного характера распространяются и на административный центр (столицу) субъекта Федерации. Таким образом, оспоренные положения закона Иркутской области не противоречат Конституции в силу статуса города Иркутска.
В состав представительного органа муниципального района должны делегироваться только те, кто избран непосредственно населением, будь то депутаты или главы поселений. В то же время, руководители поселений, назначенные по конкурсу, не обладают народным мандатом, и потому не могут являться районными депутатами. Необходимо внести в законодательное регулирование изменения, исключающие такую возможность. Впредь до этого в состав представительного органа района должны войти депутаты от соответствующего поселения.
Субъекты Федерации обязаны привести свое законодательство в соответствие с провозглашенным Постановлением КС РФ. В то же время, все органы местного самоуправления продолжат функционировать до конца срока, на который они были избраны или сформированы.
Председательствует в процессе ЗОРЬКИН Валерий Дмитриевич
Судья-докладчик БОНДАРЬ Николай Семёнов
Совет муниципальных образований Чувашской Республики