24 октября 2011 г.
1. Достигнутые результаты по реализации реформы местного самоуправления в России на современном этапе.
С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон №131-ФЗ) в стране начался очередной этап становления и развития местного самоуправления в рамках модели, определенной Европейской хартией местного самоуправления, ратифицированной нашей страной в 1998 году. Основной целью принятия Федерального закона №131-ФЗ было введение новых принципов территориальной организации местного самоуправления, предусматривающих формирование муниципальных образований на двух территориальных уровнях - в поселениях и муниципальных районах, с закреплением за каждым уровнем присущих им полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданных отдельных государственных полномочий. Концепция этого Федерального закона направлена на создание единой системы местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации, реальное приближение местной власти к населению, а также на обеспечение качественно нового уровня оказания муниципальных услуг жителям наших городов и поселков.
С 1 января 2009 года положения данного Федерального закона применяются в полном объеме на всей территории России (в Чечне и Ингушетии – с 2010 года), и с указанной даты завершился переходный период его реализации.
Сегодня уже можно оценивать предварительные результаты реализации Федерального закона №131-ФЗ, анализировать достоинства и недостатки сложившейся модели местного самоуправления в России, а также наметить дальнейшие перспективы развития российской системы местного самоуправления. Полагаю, что ряд основных задач реформы федеративных отношений и местного самоуправления, если и не достигнуты в настоящее время в полной мере, то в значительной степени реализованы.
Суть первой задачи заключалась в приближении местной публичной власти к населению. Эта задача в целом решена за счет повсеместного создания на территории Российской Федерации городских и сельских поселений, в результате чего общее количество муниципальных образований в стране увеличилось более чем в 2 раза – с 11 до 24,5 тысяч. Сегодня уже можно говорить, что практически во всех городских и сельских поселениях органы местного самоуправления заработали и приняли на себя значительные функции по непосредственному обеспечению жизнедеятельности людей на местах.
Вторая задача – четкое и оптимальное разграничение предметов ведения и полномочий между всеми уровнями публичной власти, а также между поселениями и муниципальными районами. Считаю, что эта задача также в целом в значительной мере реализована – в законодательстве Российской Федерации удалось куда более четко, чем раньше, до проведения реформы, разграничить и определить сферы ведения и ответственности каждого уровня публичной власти, и, в частности, установить пределы компетенции местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Закрепление конкретных полномочий за каждым территориальным уровнем муниципальной власти было основано на результатах работы Комиссии Президента Российской Федерации по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, которую в 2001-2002 годах возглавлял Д.Н. Козак, и соответствует принятым ею подходам и решениям. При этом в настоящее время процесс разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления продолжается в отдельных областях деятельности.
Во взаимосвязи с реформой федеративных отношений и местного самоуправления в эти же годы последовательно проводилась реформа межбюджетных отношений.
Так, в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года отмечено, что её основной целью является формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней.
Положения Федерального закона №131-ФЗ, а также ряда федеральных законов о внесении изменений в Бюджетный и Налоговые кодексы установили основные принципы организации финансово-экономической основы местного самоуправления. Одним из принципов является требование о том, чтобы каждое муниципальное образование, независимо от уровня его социально-экономического развития, численности населения и других факторов имело собственный местный бюджет. Указанные законодательные акты закрепили также ряд важных положений, предусматривающих:
- разделение местных бюджетов на два уровня: на бюджеты поселений и бюджеты муниципальных районов и городских округов;
- закрепление за каждым уровнем муниципальных образований собственных источников доходов, расходных обязательств и налогово-бюджетных полномочий;
- четкие процедуры наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и передачи им необходимых материальных и финансовых средств на осуществление переданных государственных полномочий;
- установление в Бюджетном кодексе единых и бессрочных нормативов отчислений от федеральных налогов соответственно в бюджеты муниципальных районов и бюджеты поселений;
- формирование и развитие объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки поселений и муниципальных районов (городских округов).
С другой стороны нельзя не отметить, что на сегодняшний день далеко не все проблемы муниципальных образований решены. Поэтому следует продолжать работу по обеспечению устойчивого и комплексного развития муниципальных образований на всей территории Российской Федерации. Устойчивое социально-экономическое развитие муниципальных образований является важнейшим и необходимым условием обеспечения достойного качества жизни граждан и развития страны в целом. В связи с этим я хочу обозначить ряд основных задач и направлений по реализации государственной политики в сфере развития местного самоуправления.
2. Расширение доходной базы местных бюджетов.
В первую очередь в настоящее время не решена задача достижения соответствия между финансовыми потребностями муниципалитетов по решению вопросов местного значения и предоставленными им доходными источниками их бюджетов.
В современных условиях большинство муниципалитетов объединяют типичные проблемы: низкий уровень собственных доходов местных бюджетов; нехватка квалифицированных кадров для осуществления муниципального управления; слаборазвитая материально-техническая база, отсутствие четких стратегических целей и приоритетов в социально-экономическом развитии соответствующих территорий.
В течении последних лет в результате принятия целого ряда федеральных законов произошло значительное расширение полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения, да и перечень вопросов местного значения для всех видов муниципальных образований значительно расширился по отношению к первоначально установленному в Федеральном законе №131-ФЗ. Кроме того, необходимо учитывать, что органы местного самоуправления вынуждены проводить целый комплекс организационных и материально-технических мероприятий, обеспечивающих реализацию реформы местного самоуправления (подготовка и переподготовка муниципальных служащих, материально-техническое обеспечение органов местного самоуправления, составление генеральных планов поселений, учет и инвентаризация муниципальной собственности и другие).
В совокупности поступления от местных налогов составляют только несколько процентов от всех доходов местных бюджетов (0,5% от налога на имущество физических лиц и 3,9% от земельного налога). Такой объем налоговых доходов по местным налогам не может обеспечить финансовую самостоятельность местных бюджетов. Основная часть налоговых доходов местных бюджетов по-прежнему формируется за счет отчислений от налога на доходы физических лиц, на регулирование порядка взимания которого органы местного самоуправления не могут оказывать какого-либо значительного влияния.
По данным Минфина России в бюджетах городских округов аккумулируется 63,5% (457 млрд. рублей) налоговых доходов, в бюджетах муниципальных районов – 26,5% (190,7 млрд. рублей) и лишь 10,0% (72,1 млрд. рублей) – в бюджетах поселений. Получается, что набольшая доля налоговых доходов концентрируется в настоящее время в бюджетах крупных промышленно развитых муниципальных образований, которых всего несколько сотен по России. А самая многочисленная категория муниципальных образований (городские и сельские поселения) имеет очень незначительный объем налоговых доходов. Эти данные свидетельствуют о заметной дифференциации социально-экономического развития муниципалитетов в зависимости от их типа, а также о низком экономическом потенциале и недостаточной налоговой базе большинства городских и сельских поселений.
Значительную долю в доходах местных бюджетов составляют межбюджетные трансферты, что ограничивает финансовую самостоятельность муниципальных образований и ставит их финансовое положение в зависимость от размеров «финансовых вливаний» из бюджетов вышестоящего уровня. Так, вобщем объеме собственных доходов местных бюджетов в 2010 году доля межбюджетных трансфертов составила 45,2%. В связи с этим во многих муниципальных образованиях большинство полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения финансируется по остаточному принципу.
Для обеспечения финансовой самостоятельности муниципальных образований принципиальное значение имеет не только наличие у муниципальных образований собственных налоговых доходов, но и их объем в общей структуре доходов местных бюджетов.
Хотя в Федеральном законе №131-ФЗ нет прямой формулировки принципа соразмерности ресурсов местного самоуправления предоставленным им полномочиям, этот принцип заложен в идеологии Закона. При этом муниципальные образования должны хотя бы частично обладать реальными собственными финансовыми средствами, которыми они вправе распоряжаться по своему усмотрению. Ведь очевидно, что местное самоуправление не может эффективно развиваться только на дотациях, субсидиях и субвенциях из бюджетов вышестоящего уровня.
На наш взгляд, вопрос о передачи части федеральных и региональных налогов на уровень местного самоуправления должен решаться, исходя из следующих принципов:
- сохранение в своих основах существующей бюджетной и налоговой системы Российской Федерации;
- закрепления за местными бюджетами налоговых доходов, на развитие налогооблагаемой базы которых могут влиять органы местного самоуправления соответствующих муниципальных образований;
- обеспечения соответствия между размером расходных обязательств муниципальных образований по решению вопросов местного значения и объемом источников доходов, закрепляемых за местными бюджетами. При этом муниципальные образования должны быть обеспечены финансовыми ресурсами таким образом, чтобы органы местного самоуправления могли осуществлять финансирование не только текущих расходов, но и формировать бюджеты развития (10-20%) в структуре местных бюджетов.
В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию от 29 июня 2011 года "О бюджетной политике в 2012 - 2014 годах" (далее - Бюджетное послание) указывается, что требуется обеспечить эффективную децентрализацию полномочий между уровнями публичной власти в пользу субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Полномочия, в большей степени отвечающие целям и задачам органов государственной власти субъектов Российской Федерации, стоило бы передать на региональный уровень, полномочия, отвечающие целям и задачам органов местного самоуправления, – на муниципальный уровень. При этом в Бюджетном послании отмечается, что при необходимости нужно внести изменения в структуру налоговой системы и в бюджетное законодательство Российской Федерации.
В связи с этим стратегической государственной задачей должно стать расширение налогооблагаемой базы местных налогов и повышение уровня собственных доходов муниципальных образований. Принципиально важно, чтобы в местные бюджеты поступали налоги, выплачиваемые предприятиями, в первую очередь – предприятиями малого и среднего бизнеса. Это позволит заинтересовать органы местного самоуправления в развитии малого и среднего бизнеса на соответствующих территориях, станет мощным стимулом развития местной экономики (а через это – и экономики страны в целом), в том числе промышленного производства. Кроме того, на местном уровне возможно более эффективно учитывать многие особенности и специфику деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства на территориях соответствующих муниципальных образований, а также эффективно применять к ним те или иные механизмы налогообложения.
В настоящее время доходы от налога на прибыль организаций распределяются между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации. Однако, согласно ранее действовавшему законодательству Российской Федерации о налогах и сборах, определенная доля (2%) поступлений от налога на прибыль организаций зачислялась в местные бюджеты, что существенно повышало заинтересованность органов местного самоуправления в развитии налогооблагаемой базы по этому налогу и позволяло увеличивать размер доходов от взимания этого налога, причем в бюджеты всех уровней.
Полагаю, что необходимо решить вопрос о закреплении за местными бюджетами в Бюджетном кодексе Российской Федерации отчислений от налоговых доходов, на развитие налогооблагаемой базы которых могут влиять органы местного самоуправления:
- от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения;
- от налога на прибыль организаций;
- от налога на доходы физических лиц (помимо, предусмотренных в настоящее время).
В настоящее время доходы от налога на доходы физических лиц зачисляются по месту основной работы граждан, а не по месту их жительства. В связи с этим отчисления от этого налога поступают в основном в бюджеты крупных промышленно-развитых городов, в которых работает значительная часть жителей сельских поселений и малых городов, примыкающих к большим городам в радиусе до 100 км, а не в бюджеты этих сельских поселений и малых городов. Вместе с тем предоставление жителям малых городов и поселков необходимых медицинских, социальных, образовательных и иных жизненно важных публичных услуг осуществляется именно по месту их жительства.
Таким образом, в настоящее время порядок зачисления поступлений от налога на доходы физических лиц значительно сокращает доходную базу бюджетов сельских и городских поселений, что не обеспечивает их социально-экономическое развитие. В связи с этим считаем необходимым изменить порядок зачисления налога на доходы физических лиц в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, то есть зачислять его не по месту работы, а по месту жительства граждан, как это и сделано в большинстве европейских стран.
Необходимо также расширить налоговые полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования налогообложения субъектов малого и среднего предпринимательства. Так, например, следует рассмотреть вопрос о предоставлении органам местного самоуправления права регулировать некоторые элементы упрощенной системы налогообложения (в частности, налоговую ставку, налоговые льготы в пределах, предусмотренных Налоговым кодексом).
Кроме того, в настоящее время значительное количество земель, которые могли бы служить источниками доходов муниципальных бюджетов, освобождено от уплаты земельного налога в результате принятых на федеральном уровне решений. При этом часть земель, предназначенных для нужд обороны, безопасности и таможенных нужд, вообще не учитывается как объект налогообложения. В Бюджетном послании указывается, что возможная отмена установленных федеральным законодательством льгот по региональным и местным налогам – это не только переход к более справедливому способу распределения собственных налоговых доходов между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, но и способ повышения налоговой автономии региональных и местных властей, а значит – и ответственности за принимаемые ими решения. Отмена указанных льгот приведет к увеличению размеров поступлений по земельному налогу в местные бюджеты на 18,5 млрд. рублей.
Перспективным источником формирования доходов местных бюджетов является местный налог на недвижимость, который предполагается взимать на основе оценки рыночной стоимости недвижимого имущества. Проект Федерального закона № 51763-4 "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации», предусматривающий введение местного налога на недвижимость, был принят Государственной Думой в первом чтении еще 2004 году.
В Бюджетном послании указывается, что следует завершить подготовку к введению местного налога на недвижимость. При этом необходимо, чтобы введение нового налога, с одной стороны, обеспечило более справедливое распределение налоговой нагрузки между объектами недвижимого имущества с разной рыночной стоимостью, а с другой стороны, было социально приемлемым и осуществлялось с учетом сложившегося уровня доходов населения, не привело к росту налоговой нагрузки на малообеспеченных граждан.
Таким образом, введение данного налога позволит увеличить доходы местных бюджетов, а также перераспределить налоговую нагрузку по налогообложению недвижимости таким образом, чтобы собственники огромных квартир, дорогостоящих особняков и больших земельных участков платили обоснованные налоги. Вместе с тем налог на недвижимость может быть введен после установления системы налоговых вычетов по этому налогу в целях недопущения увеличения налогового бремени в отношении малообеспеченных граждан, а также завершения работ по кадастровой оценки объектов капитального строительства.
3. Формирование состава муниципальной собственности.
В современных условиях муниципальная собственность, наряду со средствами местных бюджетов, является одним из основных элементов экономической основы местного самоуправления.
В статье 50 Федерального закона №131-ФЗ определены перечни видов имущества, которое может находиться в собственности поселений, муниципальных районов и городских округов. В то же время во многих муниципальных образованиях возникают проблемы, связанные с тем, что перечни вопросов местного значения, установленные в статьях 14-16 Федерального закона №131-ФЗ, не полностью соответствуют перечню имущества, которое может находиться в муниципальной собственности.
В статье 50 Федерального закона №131-Ф не предусмотрены виды муниципального имущества для решения таких вопросов местного значения, как участие в профилактике терроризма и экстремизма, в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения и муниципального района, создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении, содействие в развитии сельскохозяйственного производства и создание условий для его развития в поселениях, расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, организация и осуществление мероприятий, в том числе межпоселенческого характера, по работе с детьми и молодежью.
Вместе с тем практика показывает, что в муниципальных образованиях с низким уровнем социально-экономического развития, а также муниципальных образованиях, расположенных в малонаселенных, отдаленных и труднодоступных местностях, органы местного самоуправления в отдельных отраслях экономики и социальной сферы не могут осуществлять ряд полномочий по решению вопросов местного значения исключительно за счет создания рыночной инфраструктуры и привлечения частного бизнеса. При этом в ряде случаев в таких муниципалитетах без объектов муниципальной собственности (бани и иные объекты бытового обслуживания, объекты общественного питания, гостиницы, сельскохозяйственные рынки, социальные магазины и иные торговые предприятия социальной направленности) органы местного самоуправления не могут обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения.
Следует также отметить, что правовая позиция о возможности нахождения в муниципальной собственности тех или иных объектов имущества выражена в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2006 года № 540-О. В пункте 1 резолютивной части этого решения определено: «Статья 50 Федерального закона № 131-ФЗ не может рассматриваться как формирующая закрытый перечень видов имущества, могущего находиться в собственности муниципальных образований, и не допускающая наличия иного имущества, необходимого для осуществления полномочий муниципальных образований, и препятствующая использованию установленных законом способов привлечения денежных средств и иного имущества для формирования собственных доходов бюджетов муниципальных образований».
17 июня 2011 года Государственной Думой в первом чтении принят проект федерального закона № 526517-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового регулирования организации местного самоуправления», инициаторами которого выступили депутаты-члены нашего Комитета. Нормы данного законопроекта предусматривают дополнение статьи 50 Федерального закона №131-ФЗ положениями, согласно которым в собственности поселений и муниципальных районов может находиться иное имущество (помимо, перечисленного в статье 50 Федерального закона №131-ФЗ), необходимое для осуществления полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Таким образом, в случае принятия этого проекта федерального закона указанные проблемы в сфере формирования муниципальной собственности будут решены.
Согласно требованиям Федерального закона №131-ФЗ органы местного самоуправления до 1 января 2012 года должны осуществить в соответствии с законодательством о приватизации отчуждение или перепрофилирование муниципального имущества, не соответствующего требованиям статьи 50 этого Федерального закона. В то же время непрофильное муниципальное имущество может возникнуть в муниципальных образованиях и после указанной даты, в том числе в связи с перераспределением полномочий между уровнями публичной власти, а также в результате неправомерных действий и решений органов местного самоуправления. Например, с 1 января 2012 года изменяются полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере здравоохранения. Следовательно, в связи с изменением данных полномочий возникнет также и потребность перераспределения имущества, необходимого для их реализации, между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями
Учитывая, что со дня принятия Федерального закона № 131-ФЗ названный срок уже неоднократно продлевался, а также то, что процесс отчуждения или перепрофилирования муниципального имущества имеет длящийся, непрекращающийся характер законопроектом № 526517-5 предлагается исключить указанную дату. Однако внесение указанных изменений в нормы Федерального закона № 131-ФЗ не будет означить, что в муниципальной собственности может находиться любое имущество без каких либо ограничений. В этом случае требование Федерального закона №131-ФЗ об отчуждении или перепрофилировании муниципального имущества, не предназначенного для осуществления полномочий органов местного самоуправления, просто приобретет постоянный характер, что правильнее.
4. Реализация реформы государственных и муниципальных учреждений
В настоящее время в соответствии с Федеральным законом от 8 мая 2010 года № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее – Федеральный закон № 83-ФЗ) в России реализуется реформа государственных и муниципальных учреждений. Указанная реформа направлена на повышение качества предоставления государственными и муниципальными учреждениями услуг путем создания условий и стимулов для повышения эффективности деятельности таких учреждений и привлечения ими внебюджетных источников финансового обеспечения, а также создания условий и стимулов для органов власти всех уровней для оптимизации находящейся в их ведении сети государственных и муниципальных учреждений.
Федеральным законом №83-ФЗ повышается самостоятельность и ответственность автономных и бюджетных учреждений в вопросах осуществления своей финансово-хозяйственной деятельности и распоряжения закрепленным за ними имуществом. При этом все имущество, закрепленное за государственными и муниципальными учреждениями на праве оперативного управления, по-прежнему остается в собственности соответствующего публично-правового образования и его приватизация в связи с реализацией Федерального закона № 83-ФЗ не предполагается.
Несмотря на то, что основные цели реформы государственных и муниципальных учреждений направлены на достижение позитивных результатов, жизненно необходимых для населения и государства в целом, в настоящее время существуют ряд правовых, финансовых и организационных проблем, которые могут снизить эффективность реализации данной реформы. В связи с этим федеральным органам государственной власти особое внимание следует уделить порядку реализации реформы на муниципальном уровне.
Согласно нормам Федерального закона № 83-ФЗ с 1 января 2011 года до 1 июля 2012 года устанавливается переходный период его реализации.
В течение переходного периоды осуществление органами местного самоуправления необходимых мероприятий в целях реализации Федерального закона № 83-ФЗ сопряжено с рядом проблем – как правовых, требующих изменения ряда положений федерального законодательства, так и методических и организационно-технических.
В связи с этим Правительству Российской Федерации необходимо разработать методические рекомендации по определению критериев изменения типа муниципальных учреждений в приоритетных отраслях экономики и социальной сфере с учетом особенностей и специфики создания и деятельности в них соответствующих учреждений (образование, здравоохранение, культура, социальная защита, занятость населения, физическая культура и спорт и некоторые другие), по установлению порядка формирования муниципальных заданий для муниципальных учреждений и контролю за их выполнением, по определению нормативных затрат на оказание данными учреждениями муниципальных услуг и ряд других.
Помимо этого на федеральном уровне следует рассмотреть возможность разработки методических рекомендаций для муниципальных образований по формированию стандартов муниципальных услуг, оказываемых муниципальными учреждениями, – такого уровня детализации, который позволит рассчитывать необходимые объемы бюджетных расходов на выполнение соответствующих стандартов.
В настоящее время большое количество городских и сельских поселений обладают ограниченными кадровыми, финансовыми и материально-техническими ресурсами для реализации реформы государственных и муниципальных учреждений. В то же время для эффективного решения вопроса о выборе типа учреждений, действующих в различных отраслях экономики и социальной сферы, требуются наличие квалифицированных специалистов, владеющих правовыми, экономическими и профессиональными знаниями в соответствующих сферах. Такими специалистами в настоящее время многие муниципалитеты не обладают.
В связи с этим Правительству Российской Федерации необходимо осуществлять мониторинг реализации Федерального закона №83-ФЗ органами местного самоуправления в различных муниципальных образованиях и в случае необходимости проработать вопрос о продлении срока действия указанного переходного периода для органов местного самоуправления, а также рассмотреть возможность оказания органам местного самоуправления организационной, методической и финансовой помощи по организации проведения реформы муниципальных учреждений и разработки муниципальных правовых актов, необходимых для правового обеспечения этой реформы на муниципальном уровне.
Федеральным органам государственной власти и органам государственной власти субъектов Российской Федерации также следует уделить особое внимание оказанию содействия органам местного самоуправления за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации по профессиональной переподготовке или повышению квалификации специалистов, обеспечивающих проведение реформы, в первую очередь руководителей бюджетных и автономных учреждений.
В значительной степени остается неопределенным вопрос о том, какие платные услуги должны включаться в государственное (муниципальное) задание в случаях, когда в федеральных законах предусмотрена возможность их оказания за плату: все возможные услуги в пределах этих случаев, предоставляемые государственными (муниципальными) учреждениями на платной основе, либо только конкретные платные услуги, возможность оказания которых в рамках государственного (муниципального) задания будет непосредственно предусмотрена нормативными правовыми актами.
Регламентирование данного вопроса важно также в связи с тем, что при оказании платных услуг наряду с услугами, оказываемыми на бесплатной основе, в существующей системе учета достаточно сложно отделить расходы учреждений на оказание платных услуг от расходов на услуги, оказываемые за счет бюджетных средств. В этих условиях государственные и муниципальные учреждения будут оказывать платные услуги за счет фактического привлечения финансовых и материально-технических ресурсов, предназначенных для предоставления бесплатных государственных и муниципальных услуг. Все это может вызвать крайне нежелательные социальные последствия.
Поэтому, полагаем, что следует рассмотреть вопрос законодательного определения порядка формирования и утверждения органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления перечня платных услуг, которые соответствующие автономные и бюджетные учреждения вправе оказывать в пределах установленного государственного (муниципального) задания, а также обязанности органов всех уровней публичной власти утверждать нормативным правовым актом закрытый перечень платных услуг, которые могут (должны) будут включаться в государственное (муниципальное) задание.
Учитывая, что параллельно реформе бюджетных учреждений разворачивается реформа сферы здравоохранения, связанная с изменением порядка финансирования лечебных учреждений и перераспределением полномочий между региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления в этой сфере, важно уделить внимание обеспечению доступности медицинской помощи гражданам вне зависимости от места их жительства. Повышенного внимания требует реализация на селе реформ бюджетных учреждений и здравоохранения. Есть реальный риск утратить сеть фельдшерско-акушерских пунктов на селе. А задача стоит обратная – эту сеть расширить и укрепить организационно и материально, развить ФАПы до врачебных амбулаторий.
5. Формирование единой системы качества и доступности государственных и муниципальных услуг
Одной из главных целей проводимой в России административной реформы является обеспечение формирования единой системы качества и доступности государственных и муниципальных услуг. Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной Правительством Российской Федерации в 2008 году, для решения этой задачи предусматриваются меры, направленные на четкую регламентацию порядка предоставления государственных и муниципальных услуг, проведение мероприятий, направленных на упрощение процедур, снижение временных издержек, затрачиваемых потребителем услуг, а также создание сети многофункциональных центров обслуживания населения (далее – МФЦ). Всесторонне регламентирование общественных отношений в данной сфере осуществлено Федеральным законом от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», который тесно связан с реализацией Федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002 - 2010 годы)» и направлен на организацию комплексного предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме с использованием единого портала государственных и муниципальных услуг, МФЦ, универсальной электронной карты (для физических лиц) и других средств. Кроме того, приняты правовые акты Правительства Российской Федерации по вопросам, которые отнесены к его полномочиям с целью реализации положений указанного Федерального закона. Однако эксперты и правоприменители отмечают, что существующее регулирование предоставления муниципальных услуг имеет определенные проблемы.
В соответствии с федеральным законодательством выделяются две основные категории муниципальных услуг. Так, Бюджетный кодекс РФ предусматривает муниципальные услуги, оказываемые учреждениями в соответствии муниципальными заданиями, а Федеральный закон № 210-ФЗ - муниципальные услуги, предоставляемые органами местного самоуправления, а также организациями, участвующими в предоставлении услуг по запросам. Таким образом, отсутствует единое определение муниципальной услуги. Кроме того, не раскрываются понятия муниципальные функции и муниципальные услуги, хотя эти термины непосредственно связаны с понятием муниципальных услуг.
Федеральным законом № 210-ФЗ установлено, что его действие распространяется на деятельность организаций, участвующих в предоставлении муниципальных услуг. Данная норма допускает неоднозначное толкование, поскольку под такой организацией может подразумеваться как МФЦ, так и непосредственный поставщик услуг.
Указанные факторы некорректности законодательства порождают неопределенность, во-первых, при формировании административных регламентов и стандартов предоставления муниципальных услуг, затрудняя тем самым их внедрение в практику муниципального управления, и, во-вторых, при разграничении муниципальных услуг для целей реформирования государственных и муниципальных учреждений.
Федеральный закон № 210-ФЗ предусматривает возможность предоставления муниципальных услуг в МФЦ в режиме «одного окна». В отдельные федеральные законы были внесены изменения, устранившие правовые препятствия для реализации данного принципа и возможности оказания предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде. Однако требуется скорейшее внесение аналогичных изменений в иные федеральные законы.
Неурегулированным остается вопрос финансирования деятельности МФЦ, которые, как правило, существуют как учреждения субъекта Российской Федерации либо муниципальные учреждения. Соответственно необходимы правовые механизмы, обеспечивающие софинансирование их деятельности как из регионального, так и из местного бюджетов.
В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации № 796 в населенных пунктах с численностью населения свыше 50 тыс. человек, в МФЦ должно быть не менее 20 окон для приема и выдачи документов. При этом предусмотрено, что площадь МФЦ в таких городах должна составлять, как правило, не менее 800 кв.м. Однако выполнение данных требований затруднительно для большинства малых и средних городов в связи с дефицитом свободных муниципальных помещений.
Одним из наиболее проблемных является вопрос регулирования услуг, являющихся обязательными и необходимыми для предоставления муниципальных услуг.
Для предоставления муниципальных услуг в электронном виде необходим программный комплекс электронного документооборота «Делопроизводство», внедрение которого, в свою очередь, требует значительных финансовых средств.
Актуальной является проблема, связанная с отсутствием единых принципов и методических рекомендаций выделения и классификации муниципальных услуг и стандартов оказания услуг. В отсутствие таких стандартов на государственном уровне органы местного самоуправления вынуждены самостоятельно вырабатывать подходы к определению и классификации услуг, что замедляет внедрение нормативного финансирования муниципальных услуг.
Негативное влияние на процесс предоставления услуг в электронном виде оказывает отсутствие механизма унификации наименования муниципальных услуг, предусмотренного распоряжением Правительства РФ от 17 декабря 2009 года № 1993-р. Сводный перечень первоочередных муниципальных услуг, предоставляемых в электронном виде, не в полной мере соответствует полномочиям органов местного самоуправления. Наименования услуг являются чрезмерно обобщенными и включают в себя порой несколько услуг, оказываемых органом местного самоуправления.
6. Совершенствование системы правого регулирования порядка закупок товаров, выполнения работ и оказания услуг для государственных и муниципальных нужд
Разговоры о том, что систему правового регулирования порядка закупок товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд следует серьезно реформировать, идут в России на протяжении ряда последних лет. В настоящее время основополагающим законодательным актом Российской Федерации, регламентирующим гражданско-правовые, процедурные вопросы размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд является Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон № 94-ФЗ), который вступил в силу с 1 января 2006 года. Он устанавливает единый порядок размещения заказов для государственных и муниципальных нужд.
Принятие Федерального закона № 94-ФЗ было направлено на систематизацию законодательства Российской Федерации о государственных и муниципальных заказах, обеспечение прозрачности механизма осуществления закупок товаров, выполнения работ и оказания услуг для государственных и муниципальных нужд, стимулирование добросовестной конкуренции и увеличение экономии бюджетных средств, а также устранение возможностей злоупотреблений и коррупции посредством четкой регламентации процедур осуществления закупок.
В период действия Федерального закона № 94-ФЗ в него вносились определенные изменения, обеспечивающие совершенствование процедур размещения государственных и муниципальных заказов, согласование положений данного Федерального закона с нормами других законодательных актов, а также устраняющие пробелы и противоречия, возникающие в сфере правового регулирования отношений в процессе размещения государственных и муниципальных заказов.
В то же время в процессе реализации Федерального закона № 94-ФЗ стало ясно, что проблему коррупции этот Федеральный закон в силу ряда заложенных в нем концептуальных недостатков полностью решить не может. Он создал значительное количество сложностей и проблем для государственных и муниципальных заказчиков, исполнителей (подрядчиков) заказа в процессе практики по применению процедур проведения торгов.
Следует отметить, что особенно сложно выполнять все требования Федерального закона №94-ФЗ по размещению муниципальных заказов в городских и сельских поселениях, имеющих в основном незначительную материально-техническую и финансовую базу. Так, например, не во всех случаях в таких муниципальных образованиях у муниципальных заказчиков имеются необходимые организационно-технические и кадровые ресурсы для правильного включения в документацию об аукционе всех требований, позволяющих обеспечить соответствие выполняемых работ в сфере строительства потребностям заказчиков.
В настоящее время в законодательстве Российской Федерации различные стадии формирования, размещения и исполнения государственного (муниципального) заказа в разной мере нормативно регламентированы, методически обеспечены и организационно структурированы. Действующее законодательство не обеспечивает единства подходов к регулированию всего процесса формирования, размещения и исполнения государственного (муниципального) заказа. Наряду с этим, были выявлены правовые пробелы в регулировании отдельных этапов размещения заказов.
Концептуальным дефектом Федерального закона №94-ФЗ является приоритет цены при размещении заказа и недоучет при этом качества исполнения работ и услуг, степени квалификации исполнителя.
В ноябре 2010 года на ситуацию обратил внимание Президент Российской Федерации Д.А.Медведев. В своем Послании Федеральному Собранию 30 ноября 2010 года он указал, что «пора начинать работу над новой редакцией закона о госзакупках - более продуманной и более современной». В связи с этим Министерством экономического развития Российской Федерации была разработана концепция проекта федерального закона «О федеральной контрактной системе» (далее – концепция о контрактной системе).
Цельюуказанного законопроекта является существенное повышение качества обеспечения государственных (муниципальных) нужд за счет применения системного подхода к формированию, размещению и исполнению государственных (муниципальных) контрактов. Данный законопроект будет устанавливать общие принципы организации обеспечения государственных (муниципальных) нужд в целях неукоснительного выполнения публично-правовыми образованиями возложенных на них публичных обязательств и обеспечения оценки степени удовлетворенности государственных (муниципальных) нужд при осуществлении соответствующих закупок товаров, выполнения работ и оказания услуг.
Введение в России Федеральной контрактной системы должно оказать существенное влияние на порядок осуществления закупок товаров, выполнения работ и оказания услуг для государственных нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд. Применение данной системы направлено на создание более конкурентной, прозрачной и эффективной процедуры закупок товаров, выполнения работ и оказания услуг, не только на федеральном уровне, но и в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.
Вместе с тем необходимо учитывать, что на сегодняшний день самая многочисленная категория муниципальных образований (городские и сельские поселения) имеет очень незначительный объем налоговых доходов и низкий уровень социально-экономического развития. Поэтому к таким муниципальным образованиям нельзя автоматически применять все требования и процедуры в сферах формирования (планирования), размещения и исполнения заказа, которые предполагается установить в законодательстве Российской Федерации для федеральных и региональных органов государственной власти в связи с введением Федеральной контрактной системы.
В связи с этим при установлении правовых основ формирования Федеральной контрактной системы на муниципальном уровне необходимо предусмотреть более рамочные и гибкие требования и способы осуществления закупок товаров, выполнения работ и оказания услуг для муниципальных нужд, которые могли бы применяться органами местного самоуправления с учетом их экономического и географического положения, местной специфики и особенностей, как того, кстати, и требует Конституция Российской Федерации[1]. При этом указанные требования следует устанавливать с учетом финансовых, организационных, кадровых и материально-технических возможностей органов местного самоуправления городских и сельских поселений, а также оценки их реальных возможностей по выполнению данных требований.
7. Территориальные преобразования: укрупнение муниципальных образований
В настоящее время во многих регионах России продолжаются процессы оптимизации числа муниципальных образований поселенческого уровня. По данным Министерства регионального развития РФ в стране по состоянию на начало 2011 года было чуть более 23300 муниципальных образований, что почти на 1000 меньше, чем в начале 2010 года.
Основные процессы укрупнений проходили в Нижегородской, Костромской областях, Республике Башкортостан, некоторых других регионах.
Нижегородская область – лидер этого процесса. По данным Минрегиона России, две трети сельских поселений, сократившихся в результате укрупнения в целом по России к концу 2010 года, прекратили существование в качестве муниципальных образований именно в Нижегородской области.
С 2005 года в Нижегородской области в результате процесс укрупнения было упразднено 213 муниципальных образований, или 32 процента муниципалитетов, среди сельских поселений – 34%. Решения принимались на местных референдумах.
Основные причины проводимых территориальных изменений следующие:
· необходимость сокращения количества дотационных поселений, в основном в сельской местности;
· необходимость сокращения расходов на содержание аппаратов управления на местах, оптимизации системы местных бюджетов и бюджетного процесса;
· стремление выстроить структуру органов местного самоуправления в соответствии с изменениями в размещении производства, трудовых ресурсов, транспортной сети, логистике.
Между тем, в отдельных регионах укрупнение муниципальных образований проводится «за кампанию» (потому что такая тенденция имеется в других регионах) или по административному указанию региональной власти, чтобы усилить «управляемость» территориями. Такие тенденции муниципальное сообщество, как правило, оценивает негативно, апеллируя к принципу доступности власти и принципу субсидиарности, установленные Европейской хартией местного самоуправления.
Основные аргументы против объединения поселений – необходимость сохранения доступности власти, а также известный тезис о том, что механическое соединение дотационных муниципалитетов не сделает их богаче, и менять надо финансовую и социально-экономическую политику.
Основные аргументы за объединение – возможность экономии средств, устранения избыточных, фактически бесполезных административных инстанций на безлюдных территориях и на территориях, где отсутствует экономическая деятельность, отсутствие кадров на уровне поселений.
Следует отметить, что укрупнение муниципальных образований – процесс неоднозначный. Он может принести позитивные изменения там, где имеются объективные предпосылки для создания единых органов местного самоуправления территорией, имеющей сложившийся или складывающийся экономический (и, соответственно, административно-политический) центр или несколько таких центров. В то же время нельзя не отметить, что объединение муниципальных образований должно проходить и с учетом сохранения требования о доступности органов власти для населения, а также исторических и иных местных традиций осуществления местного самоуправления на соответствующих территориях.
Перечень вопросов современного муниципального строительства немал. Я постарался кратко осветить наиболее актуальные. 11 июля текущего года IVсъезд Всероссийского совета местного самоуправления в своем обширном докладе коснулся и других вопросов, например таких, как жилищно-коммунальное хозяйство или вопросы развития села, и не только как проблем, но и предлагая варианты решения. Мы всегда приглашали всех заинтересованных граждан – и экспертов, и муниципальных руководителей и специалистов, и жителей – к постоянному диалогу и сотрудничеству, через которое, и только через него, я убежден в этом, можно и должно достигать тех рубежей нашего муниципального дела, которые перед нами сегодня, и двигаться дальше.
[1] «Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций» (Конституция РФ, ч. 1 ст. 131.).