25 июня 2014 г.
Первый заместитель руководителя фракции "Единая Россия" в Государственной Думе, председатель Всероссийского совета местного самоуправления Вячеслав Степанович Тимченко полагает, что у местной власти две главные проблемы - недостаток денег для исполнения полномочий и недостаток квалифицированных кадров. Но зато теперь есть новый закон, который позволит выстроить систему так, чтобы она стала более дееспособной, эффективной, а главное - чтобы приблизила власть к народу.
Принятый недавно Госдумой закон предлагает несколько моделей самоуправления в России. Не получится ли путаницы из-за такой разноголосицы?
Вячеслав Тимченко: В принципе нам необходимо было решить три блока вопросов: во-первых, уточнить общие принципы организации местного самоуправления, во-вторых, определить полномочия муниципалитетов и, в-третьих, найти источники для финансового обеспечения этих полномочий. После консультаций с представителями муниципального сообщества, экспертами было предложено в целях устранения правовых пробелов в устройстве местного самоуправления ввести в рамках двухуровневой системы два новых типа муниципальных образований - городской округ с внутригородским делением и внутригородской район. Вот это главная новация. Не думаю, что она может привести к какой-то путанице.
Сегодня мы приступили ко второй части работы - анализируем все отраслевые законы, которые касаются местного самоуправления. Надо, в конце концов, разобраться, какие из полномочий, исполняемых сегодня местной властью, отвечают ее природе. Остальные должны быть беспощадно вычищены.
Получается, что никакая это не реформа, а просто исправление ошибок?
Тимченко: Скорее - донастройка. Но эта донастройка заключается не только в появлении двух новых типов муниципальных образований. Мы предложили оставить местному самоуправлению как минимум 16 полномочий, которые необходимы для решения самых существенных вопросов местного значения. А потом законом субъекта, если потребуется, дополнять полномочия. Но с очень существенным условием: только с финансовыми ресурсами.
А если регион решит, что муниципалитету достаточно и этого обязательного минимума и никаких больше полномочий он муниципалитету не передает? И все решается на уровне губернатора? А губернатор с учетом размеров нашей территории иногда очень далекая власть для человека.
Тимченко: Я с вами согласен. Подобное возможно. Но если губернатор примет такое решение, заберет у муниципалитетов полномочия, а значит, примет на себя и всю ответственность перед людьми, но не сможет справиться, с чем он пойдет на свои следующие выборы? Срок-то быстро пролетает. Население его просто не поддержит. Независимо от того, поддержит его президент или нет. Потому что люди на себе почувствуют, что губернатор принимал неправильные управленческие решения, а значит, не способен руководить регионом. А с другой стороны, у нас осталась, как я считаю, очень правильная норма о так называемом "муниципальном фильтре", которая требует, чтобы кандидат в губернаторы, желающий участвовать в избирательной кампании, заручился поддержкой муниципалитетов, депутатов. Это дополнительный стимул для действующего губернатора не забывать о местном самоуправлении, иметь тесную связь и контакт и с депутатами, и с муниципальной исполнительной властью.
Вы назвали одной из главных проблем финансовую недостаточность для исполнения полномочий на местном уровне. Откуда деньги возьмутся теперь? Не случится ли так, что муниципалитеты обложат граждан своими налогами?
Тимченко: Необязательно. Вопрос о финансовой самостоятельности, про которую президент России Владимир Путин говорил и в своем Послании, и на недавно состоявшемся заседании Совета по местному самоуправлению может решаться разными способами. Один из них действительно введение местных налогов и сборов. И здесь есть такая же опасность, которая подстерегает и губернаторов: обложит местная власть граждан непомерными налогами, не пояснив при этом, на что деньги будут расходоваться, а в следующий раз ее просто не изберут.
Мы не старались произвести революцию в законодательстве о местном самоуправлении. У нас была другая цель - открыть широкие перспективы для преобразований
Но следующие выборы только через четыре года. Что же, четыре года людям платить эти непомерные налоги?
Тимченко: Ну налоги - не такое быстрое дело, во-первых, есть определенная процедура, связанная с публичными слушаниями, с обсуждением и с принятием решения представительным органом. Во-вторых, мы сейчас говорим о том, чего на деле нет. Получается какой-то нонсенс: де-юре прописана возможность местных налогов, а де-факто она отсутствует. Потому что для того, чтобы дать такую возможность, необходимо внести соответствующие корректировки в Бюджетный кодекс РФ.
Так выглядела улица Казанская в городе Вятка в 1907 году.
И когда эти поправки в Бюджетный кодекс будут?
Тимченко: Пока точной даты назвать не могу, но мы этим активно занимаемся. Кстати, в советский период в стране было более сорока налогов и сборов, которые устанавливались местным законодательством и соответственно администрировались. Таким образом, мы не изобретаем велосипед. И сегодня, как мне кажется, у нас есть возможность вернуть на региональный и муниципальный уровни часть этих налогов. Подчеркиваю, и на региональный в том числе. Иначе откуда регионы будут брать деньги, чтобы давать их муниципалитетам.
Какие именно налоги следует вернуть?
Тимченко: Вот это как раз сейчас и является предметом обсуждения. Кто-то хочет ввести у себя на территории налог с продаж, кто-то - оставлять часть налога на прибыль. Это необходимо проработать до конца года. Но в любом случае в бюджет-2015 эти предложения уже не попадут. Скорее всего такие серьезные изменения - перераспределение доходных источников между федеральным, региональным и местным уровнями бюджетной системы - нужно ожидать с 2016 года.
Кстати, о муниципальной казне. Разрешится ли в ближайшее время давний спор, куда граждане должны платить налог на свой доход - туда, где живут, или туда, где работают? И в чью пользу, на ваш взгляд, этот спор может разрешиться?
Тимченко: К единому мнению не пришли. Скорее всего, тут нужно говорить о неких средних решениях. Возьмем Москву и Московскую область, для которых, как и для Ленинградской области и Санкт-Петербурга, эта проблема наиболее актуальна. Человек, который работает в Москве, но живет в Подмосковье, проводит в столице с учетом поездки к месту работы и обратно больше 12 часов в сутки. Разве он не должен участвовать в пополнении московской казны, деньги из которой как раз идут на развитие транспорта, на строительство дорог и поддержание всей столичной инфраструктуры?
А если он работает на удаленном доступе?
Тимченко: Поэтому я и говорю, что здесь необходимо очень внимательно подойти к решению этой проблемы. В Москве работает много жителей Подмосковья. В столице также немало студентов, которые живут и учатся в Москве, а прописаны в Подмосковье. Они пользуются московской коммунальной сферой, здравоохранением. Если налог на доходы физических лиц полностью отдать по месту проживания, точнее, регистрации, Москва сразу потеряет колоссальные деньги. Понятно, что есть резоны и у тех, кто ратует за то, чтобы НДФЛ платился по месту жительства. Поэтому здесь нет однозначного решения вопроса.
Тогда еще вопрос про деньги. Вы сказали, что в лучшем случае распределение по налогам войдет в бюджет 2016 года, а до этого времени как местной власти выполнять свои функции?
Тимченко: Так и выполнять, как выполняли. Сегодня мы, оставив в ведении сельских поселений 13 вопросов, остальные вопросы местного значения передаем в районы, где возможно более эффективное использование денег. Например, в том случае, когда район решает один и тот же вопрос местного населения для нескольких поселений, входящих в структуру. Деньги экономятся также за счет сокращения бюрократического аппарата или благодаря унифицированным подходам к решению этих вопросов. Самое главное, чтобы люди при этом относились к своим обязанностям с ответственностью и не допускали коррупционных проявлений.
Хорошо, отвлечемся от денег. Местное самоуправление - это прежде всего местные выборы, как вы понимаете. А с этим в стране связаны не самые положительные воспоминания. Глава Центризбиркома Владимир Чуров в прошлом году, например, прямо сказал, что явка провалена. И обвинил во всем партии, якобы они плохо готовятся. Как, на ваш взгляд, повысить интерес к местным выборам, чтобы население на них шло?
Тимченко: Я глубоко убежден, что на муниципальном уровне выборы должны быть не партийные, а гражданские. Вот это как раз и повысит и ответственность власти, и интерес населения к избранию депутатов. Хотя закон позволяет разными способами формировать органы местного самоуправления. Для тех муниципальных образований, которые не назовешь крупными, там, где люди могут знать каждого своего кандидата, конечно, логичны прямые выборы.
Вы не раз говорили, что с помощью новых моделей самоуправления в России власть станет ближе к народу и сможет лучше его слышать. Но каким образом мнение народа дойдет до власти? Через местные референдумы или какие-то сельские сходы? Или через депутата? И как это мнение будет учитываться?
Тимченко: Ну вот, в вашем вопросе все то же заблуждение, которое свойственно многим россиянам и, к сожалению, самим муниципальным чиновникам, полагающим, что они и есть главная власть на местах. В силу каких-то странных традиций мы считаем, что местное самоуправление - это власть тех чиновников, которые сидят в администрации. Но вдумайтесь в сам термин "самоуправление". Он означает, что это власть населения, которая реализуется через избрание депутатов. Депутаты должны быть главными в осуществлении местного самоуправления. На самом деле депутаты - это власть.
Понятно, что очень многое зависит от чиновника. Нужна человеку какая-то справка - к чиновнику. Разрешение на что-то - опять иди к чиновнику. Вот чиновники и чувствуют себя начальниками.
Современный Киров. Те же Троицкая церковь и церковь Александра Невского. Разница возможностей местных властей по благоустройству налицо. Фото: РИА Новости.
Тогда конкретнее: куда обыкновенному гражданину податься, чтобы решить какую-то житейскую проблему? К депутату, как мы привыкли в советские времена? Правда, теперь нам уже доходчиво растолковали, что не депутатское это дело - текущие крыши, даже если депутат не федерального, а районного масштаба. Значит, к главе администрации?
Тимченко: Конечно же, за решением насущных проблем человеку нужно обращаться к исполнительной власти - в администрацию. Но если там ему не помогли или нарушили права, тогда уже к депутату. Он сможет вынести вопрос на очередную сессию, которая, как правило, проходит не реже, чем один раз в месяц. И пригласить на него главу администрации или того, кто отвечает за решение проблемы. Более того, депутат имеет право инициировать досрочный отчет администрации о своей работе. При этом не важно, назначался этот глава местным парламентом или выбирался напрямую. И это звонок, если главе за отчетный период ставят неудовлетворительную оценку. Причем звонок не только для того, кому выносят такую желтую карточку предупреждения, но и для всех остальных: не можете эффективно и качественно исполнять свои полномочия, вас ждет строгий спрос на заседании представительного органа. Представительный орган - это люди, которые наделены населением полномочиями и правом задавать вопросы и давать оценку.
С представительным органом, который, по вашим словам, и есть власть, вроде разобрались. А как с остальными местными начальниками? Где-то так называемый сити-менеджер, где-то глава муниципального образования... В чем отличие? Непонятно.
Тимченко: Согласен, в терминологии явно чувствуется переизбыток. И не только в базовом законе, но и в отраслевых. Поэтому считаю, и это не только моя точка зрения, но и экспертного сообщества, что необходимо оставить два термина - глава администрации, независимо от того, избирается ли он на прямых муниципальных выборах или назначается по конкурсу, и председатель Думы. Тогда будет понятно: это председатель Думы, а это - глава администрации. И с административными вопросами следует обращаться в администрацию, а по вопросам стратегии развития муниципального образования - в местную Думу.
Вопрос от читателя из Дагестана как раз на эту тему. Он сообщает, что у них 52 муниципальных образования. И в каждом есть и глава муниципального образования, и глава администрации муниципального образования. Практически дублирующие должности.
Тимченко: Абсолютно не дублирующие. Есть четкая грань, которая прописана в законе. Глава муниципального образования, который избирается всенародно, должен осуществлять общее руководство, отвечать за работу представительного органа и стратегическое развитие муниципального образования. А за ремонт канализации, тротуаров, водопроводов, организацию работы транспорта, водоснабжения и тому подобное должен отвечать глава администрации и все его подчиненные. Конечно же, есть среди глав муниципальных образований такие, которые просто в силу своего характера привыкли отвечать за все, все брать под свое руководство.
Сейчас можно выбрать любой вариант формирования муниципальной власти.
Но для городских округов наиболее приемлемой считаю такую формулу - глава муниципального образования избирается на прямых выборах (и входит в состав представительного органа, что дает ему возможность почувствовать ответственность перед населением), а глава администрации назначается по контракту. Для сельских поселений сегодня существует норма, позволяющая совмещать и представительные функции, и административные. А для муниципального района, как я полагаю, было бы более эффективно, если бы представительный орган - Дума района формировалась путем делегирования уже избранных депутатов из сельских или городских поселений. Ведь в принципе идеология местной власти остается неизменной: поселение для населения, а муниципальные районы для поселения. То есть те органы местного самоуправления, которые сформированы в городских и сельских поселениях, должны заниматься непосредственно решением вопросов каждого человека, проживающего в этом поселении. А в ведении муниципального района должны быть вопросы межпоселенческого характера либо те, что одинаковы для всех и решаются в комплексе. Если районная Дума формируется путем делегирования, то легче будет найти объективные решения при определении планов развития в целом всего района.
Вы сказали, что у регионов есть альтернатива при выборе модели местного самоуправления. Но почему-то никто не спешит с этим выбором. Вас это не огорчает?
Тимченко: Мы не старались произвести революцию в законодательстве о местном самоуправлении. У нас была другая цель - открыть широкие перспективы для преобразований. А то, что пока муниципальные образования не спешат заявить о переходе на новую модель местного самоуправления, меня совсем не огорчает. Это как раз дает надежду, что выбор будет осознанный, с учетом особенностей территории, ее традиций и запросов людей. И не зависеть от желания губернатора отрапортовать или свести с кем-то политические, а то и личные счеты. Теоретически это не исключено.
На муниципальном уровне выборы должны быть не партийные, а гражданские. Вот это как раз и повысит и ответственность власти, и интерес населения к избранию депутатов
То есть можно, к примеру, какому-то городу, где избран неугодный губернатору мэр, придать статус субъекта с делением на внутригородские районы, и тогда полномочия избранных сразу будут прекращены? И процесс формирования власти пойдет по новым правилам и, наверное, с другими более "подходящими" действующими лицами?
Тимченко: Но, заметьте, пока такой теоретической возможностью никто не воспользовался. И не потому, что не сообразили или времени до единого дня голосования осталось мало. Просто каждый губернатор, прежде чем принять подобное решение и пробудить соответствующую ему инициативу региональных законодателей, задумается, а как оно скажется на его собственном авторитете? Как повлияет на мнение избирателей, окажут ли они ему после такого маневра доверие на очередных выборах главы региона?
Не кажется ли вам, что ничто так не приблизит муниципалитет к народу и народ к муниципалитету, как передача муниципалитетам функций нотариата и загса. Как вы относитесь к этой идее?
Тимченко: Президент такое поручение дал. И Госдума его исполнила, приняв поправки, которые передают полномочия нотариата и загсов на муниципальный уровень. Впрочем, эта норма не совсем новая. Она и раньше существовала в отраслевых законах. Но право регистрировать акты гражданского состояния и делать нотариальные заверения давалось только городским округам и муниципальным районам. То есть райцентрам. Хотя эта проблема совсем не райцентров, где есть и загс, и нотариус, а скорее жителей городских, сельских поселений, удаленных от райцентров. Теперь органы местного самоуправления получат право делать нотариальные заверения.
Коль скоро мы говорим о передаче полномочий муниципалитетам, самое время, наверное, вспомнить и о муниципальной милиции или какой-то подобной структуре, которая будет заниматься охраной общественного порядка. Нужна ли такая именно местная структура?
Тимченко: Я сторонник того, чтобы такая структура существовала. Тем более, что она предусмотрена нашей Конституцией. Почему ее до сих пор нет? Одна из причин, были опасения и не без основания, что эти подразделения могут превратиться в легализованные структуры, работающие в интересах не населения, а какого-то конкретного человека. У нас сегодня есть два варианта решения одной из важнейших проблем нашей страны - создание безопасной комфортной среды. Это или идти по пути создания муниципальной милиции, что потребует очень серьезных финансовых ресурсов да к тому же может привести к конфликту интересов между этой новой структурой и структурами МВД. Не хотелось бы устраивать ненужные соревнования с неизвестными последствиями. Или второй вариант - немножко подкорректировать ту систему обеспечения безопасности, которая сегодня существует в стране. Принятие реальных законов в том числе о добровольной народной дружине, я считаю, неплохой вектор развития. Особенно в условиях, когда на районном уровне в районных подразделениях МВД идут сокращения сотрудников, обеспечивающих порядок. Люди на местах уже охраняют объекты своими силами.
В Госдуме сейчас готовится закон об общественном контроле. Как вы думаете, он будет в помощь муниципальной власти или станет дополнительной обузой? Ведь только что муниципалитетам несколько уменьшили прессинг правоохранительных органов, замучивших местное самоуправление чрезмерными проверками. А почти у порога уже народные контролеры.
Тимченко: Общественный контроль - это люди, которые в принципе не обличены властными полномочиями, у них нет права ни штрафовать, ни составлять акты. Это публичное осуждение или, наоборот, публичная поддержка, участие в обсуждении эффективности работы исполнительной власти. Но это не надзорный орган. Действительно, мы добились упорядочения процесса взаимодействия между надзорными органами и органами самоуправления. Теперь ежегодно до 1 ноября на сайте прокуратуры будет вывешиваться график проверок на следующий год, определен круг из десяти оснований, по которым могут проводиться внеплановые проверки при условии, что прокурор вышестоящего уровня их утвердил.
В этом году 150 лет муниципальной земской реформе. Надеемся, что и ваши шаги в преобразовании местного самоуправления войдут в историю.
Тимченко: Я глубоко уверен, что шаги действующего президента России будут сравниваться не только с земской реформой. Считаю, что сегодняшние действия власти сравнимы по историческому значению с политикой Петра Первого и других великих людей, которые сделали Россию могущественной страной.