Выступление Исполнительного директора Совета С.А.Николаева на расширенном заседании Правления Совета

О взаимодействии органов местного самоуправления Чувашской Республики с федеральными контролирующими и надзорными органами

Уважаемый Глава Чувашской Республики! Уважаемые участники заседания Правления!

Вопросы взаимодействия органов местного самоуправления и органов  государственной власти, осуществляющих контроль и надзор за их деятельностью являются одними из важнейших направлений развития местной власти.

Деятельность муниципалитетов находиться под контролем 25  органов государственной власти Чувашской Республики и территориальных органов федеральной власти. Мониторинг состояний их взаимодействия показывает на резко возросшее число проверок со стороны органов государственной власти, осуществляющих контрольные и надзорные функции во всех возможных сферах деятельности. Наибольшее число проверок в муниципалитетах осуществляют органы прокуратуры. Необходимо отметить, что после рассмотрения данного вопроса на совместном совещании  Генеральной прокуратуры и министерства регионального развития России 24 декабря 2010 года произошли определенные позитивные изменения во взаимоотношениях органов местного самоуправления и прокуратуры Чувашской Республики. 31 октября 2011 года подписано Соглашение между Советом муниципальных образований Чувашской Республики Прокуратурой Чувашской Республики  о сотрудничестве и  взаимодействии  по основным направлениям деятельности муниципальных образований Чувашской Республики. В 2011 году с участием работников прокуратуры проведены кустовые семинары с главами муниципальных образований Чувашии.

В рамках сотрудничества с органами прокуратуры  наиболее важные проекты правовых актов органов местного самоуправления направляются для предварительного  рассмотрения и анализа, что дает возможность устранить выявленные недостатки до окончательного их  принятия. Однако заключенное Соглашение между органами  местного самоуправления и прокуратурой не может переломить практику чрезмерного контроля за деятельностью органов местного самоуправления со стороны контрольных и надзорных органов.

В связи с многочисленными обращениями муниципальных образований по вопросу увеличения количества избыточных проверок различными ведомствами,  запросов одного и того же содержания, но разной формы, а также в свете проблем поднятых на IV съезде Совета муниципальных образований  Чувашской Республики, главам муниципальных образований Чувашской Республики был направлен запрос о предоставлении предложений по решению проблем при  взаимодействии органов местного самоуправления с федеральными надзорными и контролирующими органами, а также о предоставлении информации о количестве  и сумме примененных штрафных санкций к органам местного самоуправления с разбивкой по контролирующим организациям, по результатам первого полугодия 2011 и 2012 года.  Так же этот вопрос изучался с выездом в сельские поселения.

Информацию предоставили все 317 муниципальных образований.(Приложение №1и 2).

Предложения и замечания дали 10 муниципальных районов, в 5 случаях Главы районов отчитались о налаженном тесном взаимодействии с федеральными контролирующими и надзорными органами, как следствие в таких районах крайне низкое количество нарушений, или отсутствует вовсе, что резко контрастирует например с районами  с большим количеством нарушений. 

По данным, предоставленными главами муниципальных районов за 6 месяцев 2011 года количество всех примененных санкций составило 266, а за 6 месяцев 2012 года выписано штрафных санкций – 310, т.е количество наказаний увеличилось на 16 процентов.  Сумма штрафов, уплаченная главами муниципалитетов за 6 месяцев в 2011 году составила1296854 рублей, то в 2012 году она возросла на 268915 рублей и составила 1565769 рублей. Общая сумма штрафных санкций за это время составила  2862,623 тыс.рублей,  причем основная доля данных штрафов составили штрафы вынесенные Государственным пожарным надзором (1098,45 тыс. рублей), Федеральной антимонопольной службой по Чувашской Республике  (562246 рублей) и Управлением Федеральной службы по  надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Чувашской Республике (348400 рублей).

Необходимо обратить  внимание на то, что наряду с районами, в которых сумма штрафов небольшая, есть и районы с непропорционально высокими показателями, так например общая сумма штрафов по Порецкому району составила 201700 рублей, причем основная доля данных штрафов составили штрафы, вынесенные ФАСом. В связи с этим остро стоит вопрос об организации централизованных комиссий по закупкам в  каждом  муниципальном районе. Такое же положение и в Батыревском районе из 264 тыс. рублей  вынесенных штрафов 160 тыс. рублей составляют штрафы ФАСа.  

И если не учитывать в обшей статистике районы с малым показателем равно как и районы с непропорционально высокими показателями, то среднее количество штрафов по районам составляет 13,  а усредненная сумма штрафов 90000 рублей,  причем здесь также значительные колебания от 41 тысячи до 276000 рублей. 

В республике 4 района, где минимальные штрафы наложены на глав поселений - это Аликовский, Яльчикский, Янтиковский и Шемуршинские районы, там и количество наказаний минимальные.

5 районов с низким количеством нарушений

5 районов с высоким количеством нарушений

По данным, предоставленным органами местного самоуправления, число прокурорских проверок, проводимых в органах местного самоуправления, являются значительными, они составили в 2011 году 10,68 процента, а в 2012 году уже 24 процента от всех наказаний наложенных на глав поселений.

При этом расширение, увеличение перечня вопросов местного значения за которые отвечают муниципальные образования (в соответствии с ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» их более 30) объективно влечет за собой увеличение числа проводимых органами прокуратуры проверок. Чрезмерное количество проверок, запросов и представлений, нередко формальных и проводимых для галочки и для улучшения  статистки, существенно осложняют работу органов местного самоуправления. Вместо того чтобы выполнять свои прямые обязанности, работники муниципалитетов тратят огромное количество времени на составление ответов на обращения проверяющих и контролирующих органов. Никто не предлагает отменить контроль за деятельностью местных властей, однако методы этого контроля необходимо совершенствовать.

В целом можно выделить следующие характерные проблемы, возникающие наиболее часто во взаимоотношениях органов местного самоуправления и органов государственной власти, осуществляющих контроль и надзор за их деятельностью.

1. Отсутствие у органов контроля (надзора) представления об особенностях организации местного самоуправления, установленных федеральным и региональным законодательством.

Продолжается практика обращения органов прокуратуры в суды с заявлениями в защиту прав, свобод и законных интересов граждан с целью обязывания органов МСУ исполнять какие – либо полномочия.

В данном случае проблемой является формальность позиции прокуратуры, в большинстве случаев находящая поддержку у мировых и районных судей, принуждающих муниципалитеты осуществлять какие -либо действия без учета реальных возможностей, например, таких, как наличие средств в местных бюджетах. Такие требования прокуроров имеют под собой законные основания, но при этом они не учитывают особенности организации местного самоуправления, ФЗ-131 и Бюджетный кодекс (в частности, планового характера деятельности органов МСУ и требования целевого расходования бюджетных средств).

Негативную оценку органов МСУ вызывает позиция прокуроров, судей, надзорных органов, которые считают, что отсутствие средств в бюджете не является оправданием для неисполнения полномочий муниципалитетами, и выносят решения об административных наказаниях или побуждают к исполнению крайне затратных мер, которые зачастую не являются жизненно необходимыми.

2. Нескоординированность проверок нескольких органов контроля (надзора).

Контролирующие органы государственной власти при осуществлении своей деятельности по контролю органов местного самоуправления руководствуются нормативной базой своих ведомств, в связи с чем нередко происходит дублирования проверок.

Несогласованность контрольных мероприятий различных органов контроля (надзора), разная правоприменительная практика, дублирование контрольных функций приводят к осуществлению органами контроля (надзора), контрольных мероприятий в отношении одних и тех же объектов контроля за одни и те же периоды времени с разными результатами контроля.

3. Неоправданная строгость мер, принимаемых органами контроля (надзора) в отношении органов и должностных лиц местного самоуправления при выявлении фактов нарушения ими действующего законодательства.

Довольно явно прослеживается репрессивная составляющая: направленность не столько на совершенствования практики муниципального управления и предупреждение возможных правонарушения, сколько на привлечения органов МСУ и их должностных лиц к максимально возможной ответственности.

4. Отсутствие совместной профилактической работы СМУ и надзорных органов.

Все вы помните, в недалеком прошлом проверки проходили следующим образом: приезжал инспектор, по выявленным недостаткам составлялись предписания, и в зависимости от их выполнения принимались решения об ответственности должностных лиц самоуправления.

Сегодня у глав складывается мнение, что при осуществлении проверок по выполнению возложенных на муниципалитет полномочий по вопросам местного значения преследуют чаще всего цель - привлечь к административной ответственности, наказать либо главу муниципального образования, либо должностное лицо администрации, ответственное за исполнение того или иного поручения, а не оказать какую-либо правовую помощь в разрешении назревшей проблемы.

5. Установление сроков подготовки ответов на запросы органов контроля(надзора), несоразмерных с объемом запрашиваемой информации, либо предъявление требований о предоставления материалов(документов), уже ранее направлявшихся в орган контроля(надзора) и находящихся в открытом доступе.

Очень часто сроки, определенные в соответствующих запросах, недостаточны для подготовки информации. Порой срок исполнения указывается в течение 1-2 суток.

Запрашиваемая информация зачастую объемна по содержанию и требует затрат для ее подготовки, привлечения к исполнению большого количества муниципальных служащих и отвлечения их от исполнения основных должностных обязанностей.

6. Несоблюдение при проведении проверок и запрашивании информации процедурных требований.

Нередки факты осуществления проверок деятельности органов МСУ сотрудниками контрольных(надзорных) органов без предъявления соответствующего распорядительного документа руководителя органа государственного контроля(надзора) на осуществление проверок.

При выездных проверок муниципальных предприятий органы контроля(надзора) не предъявляют служебных удостоверений, не знакомят руководителя (либо его уполномоченного представителя) с распоряжением или приказом о назначении выездной проверки, с полномочиями проводящих проверку лиц, с целями, задачами, основаниями проведения выездной проверки, видами и объемом мероприятий по контролю, составом экспертов, представителями экспертных организаций, привлекаемых к выездной проверке, со сроками и условиями ее проведения, а также осуществляют выездную проверку в отсутствие руководителя.

Прокуроры при организации и проведении проверочных мероприятий вынуждены получать необходимые сведения из органов местного самоуправления. Большинство запросов обусловлено тем, что имеющиеся сайты зачастую не наполняются актуальной информацией и документами, необходимыми для осуществления прокурорского надзора.  До настоящего времени вопреки требованиям указанного Закона на сайтах муниципальных образований, расположенных на территории Байгуловского сельского поселения Козловского, Октябрьского, Бичуринского, Сутчевского, Асаринского сельских поселений Марпосадского, Бикшикского Батыревского районов размещена неполная информация о деятельности муниципальных органов, за это они  были наказаны прокуратурой  соответствующих районов.  Такие же проблемы существуют и во многих муниципальных образованиях.

Указанные проблемы часто усугубляются фактическим отсутствием в органах местного самоуправления квалифицированных кадров, имеющих соответствующее образование (юридическое, экономическое), их необеспеченностью информационными ресурсами (Интернет, информационно-правовые системы КонсультантПлюс, Гарант), что ведет в свою очередь к слабой организации работы в этих органах (прежде всего сельского уровня), многочисленным нарушениям законодательства при реализации муниципальных полномочий, подготовке и издании местных правовых актов. Это обстоятельство свидетельствует о том, что в вопросах муниципального нормотворчества в целом ряде районов должное взаимодействие еще не организовано. С одной стороны непредставление всех проектов нормативных правовых актов муниципальными образованиями лишает прокуроров возможности своевременно (без принесения протестов) отреагировать на имеющиеся нарушения, с другой — имеет место не всегда качественное изучение муниципальных актов работниками прокуратуры, что влечет их последующую отмену.

Нечеткое разграничение полномочий в сфере гражданской обороны, защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера между органами государственной власти и органами местного самоуправления приводит к невозможности определения конкретного объема обязанностей и ответственности конкретного уровня публичной власти. В настоящее время имеется многочисленная судебная практика, которая свидетельствует о привлечении органов местного самоуправления к ответственности за потенциальную возможность возникновения чрезвычайной ситуации. Хотя законодательно закреплена ответственность в зависимости от характера чрезвычайной ситуации, на практике неточность соответствующих формулировок приводит к привлечению к ответственности именно органов местного самоуправления поселений.

131-ый Федеральный закон объективно не может учитывать специфику каждого муниципального образования. Поселения существенно отличаются друг от друга по финансово-экономическим, имущественным, кадровым возможностям, и некоторые из них не готовы осуществлять закреплённые за ними федеральным законодательством полномочия в полном объёме.

В последнее время представители таких территориальных органов федеральных органов государственной власти стали предъявлять штрафные санкции к руководителям органов местного самоуправления поселений за ненадлежащее содержание гидротехнических сооружений, в первую очередь плотин, за отсутствие оборудованных подъездных путей и пирсов у водоемов для подъездов пожарных машин. Но ведь никто из них не задумывался над тем  в каком удручающем состоянии находились эти плотины, которые были до недавнего времени бесхозяйным имуществом и  были приняты в собственность сельских поселений под нажимом и в качестве вынужденной меры. И для их восстановления сейчас необходимы большие финансовые средства, которых попросту нет в местных бюджетах. Это относится и к строительству подъездных путей и пирсов для пожарных машин. Да и как эти сооружения можно отнести к первичным средствам пожарной безопасности поселений?

Главами муниципальных районов были обозначены проблемы и внесены предложения  по улучшению взаимодействия органов местного самоуправления и контролирующих органов.

Основные проблемы: 

1. Чрезмерное количество проверок, запросов и представлений, нередко формальных и проводимых «для галочки» существенно осложняют работу органов местного самоуправления. Вместо того чтобы выполнять свои прямые обязанности, работники муниципалитетов тратят огромное количество времени на составление ответов на обращения проверяющих и контролирующих органов. Никто не предлагает отменить контроль за деятельность местных властей, однако методы этого контроля необходимо совершенствовать.

2. В ряде случаев запрашиваются существенное количество сведений и материалов, которые не получали дальнейшего применения или могли быть получены из иных источников. Принимаемые государственными органами контроля (надзора) меры реагирования не всегда адекватны допущенным органами местного самоуправления нарушениям и не в полной мере учитывают все объективные обстоятельства.

3. Большое количество актов  реагирования и предписаний иных контрольных органов направляется в адрес сельских поселений, в бюджете которых отсутствует финансирование полномочий по решению вопросов местного значения. В последние 5 лет отсутствие конструктивного взаимодействия с надзорными органами стало для органов местного самоуправления одной из самых серьезных проблем, пожалуй, такой же серьезной, как отсутствие квалифицированных муниципальных кадров или нехватка средств в местных бюджетах. В органах местного самоуправления немало людей, которые искренне стремятся обеспечивать развитие своих городов и поселков, повышать качество жизни граждан. Но именно они и не находят взаимопонимания и поддержки у надзорных и проверяющих органов. Самое неприятное в данной ситуации, что по сути от выплаты назначенного штрафа ситуация в сельском поселении не улучшается, а скорее наоборот, денежные средства, которые могли быть направлены на устранение замечаний, идут в счет оплаты штрафных санкций, а на устранение замечаний приходится изыскивать дополнительные средства.

4. По мнению глав сельских поселений, контролирующие органы отстранились от профилактической, разъяснительной работы с населением, руководителями предприятий и организаций, переложив всю ответственность на органы местного самоуправления, и сосредоточившись лишь на контроле и наказании. 

5. Еще одной проблемой является то, что зачастую содержание запросов не соответствует действующему законодательству.  На местах выявляются многочисленные факты расхождения требований сотрудников надзорных органов с ранее вынесенными по соответствующим предметам решениями (позициями) судов, вышестоящих органов прокуратуры.  Складывается впечатление,  что каждый контролирующий орган своеобразно понимает  полномочия местных администраций (что обусловлено нечеткостью их определения в законодательстве) и акцентирует  свое   внимания  на формальном соблюдении законодательства, а не на логике действий муниципальных органов по предоставлению качественных государственных и муниципальных услуг, поэтому контроль и надзор за деятельностью органов МСУ основываются, зачастую, на количественных показателях, а не на повышении качества оказания муниципальных услуг

Предложения:

1. Наладить эффективный информационный обмен между органами местного самоуправления и надзорными, контролирующими органами и органами государственной власти, путем формирования единых сводных электронных баз данных, по основным направлениям деятельности муниципальных образований с возможностью доступа к ним всех заинтересованных лиц.

2. Совместно с органами прокуратуры, организовать регулярное информирование органов местного самоуправления об изменениях в действующем законодательстве и системы повышения профессиональной квалификации представителей органов местного самоуправления и муниципальных служащих сельских поселений в сфере нормотворчества.  Необходимо  формировать  систему правовой учебы, юридического просвещения и повышения квалификации в сфере нормотворчества на основе, организованных кустовых семинаров Советом муниципальных образований Чувашии совместно с прокуратурой республики.

3. Утвердить регламент определяющий порядок и очередность проведения проверок, органов местного самоуправления, органами прокуратуры и другими контролирующими органами,  порядок применения санкций за допущенные органами местного самоуправления нарушения. 

4. В целях снижения административного и финансового давления на сельские поселения необходимо заключить Соглашения с Управлением Россельхознадзора и  Роспотребнадзора по Чувашской Республике об осуществлении земельного контроля. Выполнение соглашений позволит установить реальных виновников в захламлении земель сельскохозяйственного назначения, в большинстве случаев являющимися физическими лицами. И оперативно принять меры, направленные на пресечение и устранение выявленных нарушений.

5. Необходимо установить периодичность проверок в отношении органов местного самоуправления, было  бы целесообразным определить конкретный порядок проведения плановых мероприятий по контролю.  Для этого необходимо выйти с ходатайством  в  Министерство регионального развития и Министерство экономического развития  России рассмотреть вопрос возможности распространения действия Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» на структуры местного самоуправления.

6.  Расширить взаимодействие органов прокуратуры с органами МСУ на основе использования профилактических мер.

7. Органами прокуратуры рассмотреть вопрос о разработке модельных муниципальных правовых актов.

8. Совету муниципальных образований Чувашской Республики проработать вопрос по созданию электронной базы данных правовых ошибок, совершаемых муниципальными образованиями и привлечь к участию в данном проекте и органы прокуратуры, что позволит повысить качество принимаемых муниципальных правовых актов и как следствие сократить количество протестов прокуратуры и судебных обжалований.

Мы уверены, что финансовую ситуацию в муниципальных образованиях может изменить только радикальное изменение принципа налогообложения в их пользу. И эту проблему надо решать на федеральном уровне. Перед каждым главой, представительным органом муниципалитета каждодневно стоит вопрос – как совместить наличие полномочий и финансовые ресурсы. Сама по себе данная постановка вопроса не оригинальна. Мы знаем, что вопрос о финансовых приоритетах всегда решается при утверждении бюджетов и на общероссийском, и на региональном уровне. И там, и здесь, в итоге определяются приоритеты, и по ним работает исполнительная власть. Нам же, муниципалам, фактически отказано в праве определять приоритеты, и мы должны неукоснительно финансировать любое мероприятие, вытекающее из полномочий, или нести наказание. Это неправильно и  не справедливо. Всем органам власти надо научиться уважать закон. Бюджет муниципалитета утверждает представительный орган. Только в рамках этого местного Закона действует должностное лицо, и применять к нему санкции за пределами этого нормативного акта – незаконно. Не исполняет свои полномочия в рамках принятого бюджета должностное лицо  - да виноват, расходует не рационально - пусть несет наказание, расходует по нецелевому назначению – пусть ответит по закону. Но нельзя требовать выполнение мероприятий превышающих в десятки раз его бюджет как, например, реконструкция скотомогильника, а в отношении, содержания гидротехнических сооружений - даже в сотни. Хотелось обратиться к Прокурору республики поддержать нас в этом вопросе.

Исполнительный директор Совета                                                       С.А. Николаев