Главная особенность - то, что Европейский суд считает, что государство должно отвечать по обязательствам органов местного самоуправления. Другими словами, отсутствие в местных бюджетах денег на исполнение решений Европейского суда означает, что эти средства придется искать в бюджете государства. Екатерина ШУГРИНА, доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московской государственной юридической академии, член Европейского клуба экспертов местного самоуправления Европейский суд по правам человека и российские проблемы местного самоуправления Считается, что из всех межгосударственных органов и организаций наиболее действенным является обращение в Европейский суд по правам человека. Однако необходимо учитывать, что в Европейском суде рассмотрению подлежат лишь дела, вытекающие из нарушения прав и свобод человека, предусмотренных Конвенцией о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года с последующими изменениями (далее также Конвенция. -Авт.). В Конвенции не говорится о таком праве, как право на осуществление местного самоуправления. Поэтому некоторые авторы делают вывод о невозможности обращения в суд в связи с защитой рассматриваемого права. Другие авторы считают, что в сфере местного самоуправления речь идет, прежде всего, о защите таких прав и свобод, предусмотренных Конвенцией, как: свобода собраний и объединений; право на эффективное средство правовой защиты; право на защиту собственности; право на свободные выборы. Анализ решений Европейского суда позволяет выделить несколько сложившихся позиций, связанных с местным самоуправлением. Первое. В Европейском суде сложилось некое усредненное представление о местном самоуправлении, что не всегда соответствует концепции местного самоуправления конкретных стран. Как правило, органы власти, которые по российскому законодательству являются органами местного самоуправления, с точки зрения практики Европейского суда по правам человека являются государственными органами. Так, рассматривая дело «Герасимова против Российской Федерации» (обжаловалась длительность исполнения судебного решения управлением социальной защиты населения администрации города Чапаевска Самарской области), отметил, «что в соответствии с прецедентной практикой конвенционных органов органы местного самоуправления, несомненно, являются государственными органами в том смысле, что они действуют на основании публичного права и осуществлю ют государственные функции, пере данные им на основании Конституции и иных законов (см. Решение Европейской Комиссии по делу "Ротентурм Коммюн против Швейцарии»: Решение Европейской Комиссии по делу «Аюнтамьенто де X. против Испании»). Европейский суд напоминает, что в международном праве термин «государственная организация» не сводится только к центральным органам власти. В тех случаях, когда государственная власть децентрализована, указанное понятие распространяется на любой национальный орган власти, осуществляющий публичные функции. Европейский суд счел, что Управление социальной защиты населения города Чапаевска, несомненно, является государственной организацией, что подтверждаете частью 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации. Соответственно, Европейский суд пришел к выводу, что должником в соответствии с решением Арбитражного суда Самарской области от 4 сентября 1995 года являются органы государственной власти». Второе. Европейский суд считает, что именно государство отвечает по обязательствам органов местного самоуправления, а также за те действия и решения, которые совершаются органами местного самоуправления. Эта позиция была частично выражена в рассмотренном выше решении «Герасимова против Российской Федерации». В другом решении по делу «Бакли (Buckley) против Соединенного Королевства» (1996 год) Европейский суд отметил, что «в той степени, в которой выбор и реализация политики планирования связаны с осуществлением дискреционных полномочий, зависящих от множества факторов местного значения, национальным компетентным властям, в принципе, предоставлена свобода усмотрения». В другом решении по аналогичному делу «Чепмен (Chapman) против Соединенного Королевства» (2001 год) Евро¬пейский суд дополнительно указал, что «в этих обстоятельствах процессу¬альные гарантии, доступные каждому заявителю, будут иметь особое значе¬ние при определении того, не престу¬пило ли государство-ответчик, осуще¬ствляя соответствующее правовое ре¬гулирование, рамки допустимой сво¬боды усмотрения. В частности, был ли процесс принятия решений, привед¬ший к вмешательству, справедливым и мог ли он обеспечить должное уваже¬ние интересов, гарантированных лицу статьей 8» Обстоятельства обоих дел схо¬жи. Заявительницы являются цыган¬ками, проживающими в домах-фурго¬нах. У обеих заявительниц большие семьи. Длительное время семьи ве¬дут кочевой образ жизни. В какой-то момент обе заявительницы покупают участки земли под застройку и обра¬щаются к местным властям за получе¬нием разрешения на застройку. Местные советы в разрешении отка¬зывают. В решении об отказе, выдан¬ном в 1996 году, было указано, что размещение домов-фургонов, при¬надлежащих цыганам, может умалить достоинства открытого сельского ландшафта. Основанием для отказа в 2001 году являлось нахождение зем¬ли под застройку в столичной зеленой зоне. В дальнейшем обе заявитель¬ницы были оштрафованы за располо¬жение своих фургонов в неположен¬ном месте. Обе заявительницы жало¬вались, что отказ в разрешении на размещение домов-фургонов на собственной земле и последовавшие правоприменительные меры прину¬дительного характера в отношении занятия ими собственной земли сос¬тавляют нарушение статьи 8 Конвен¬ции, что имело место вмешательство со стороны публичных властей в осу¬ществление права на уважение жили¬ща, проявившееся в отказе выдать разрешение на застройку. Третье. Отсутствие средств в бюджете не является основанием для неисполнения судебного ре¬шения. Эта позиция представляет большое значение в свете того, что объем обязательств органов местно¬го самоуправления существенно пре¬вышает объем средств, выделяемых на их исполнение. В силу этого и ряда других причин органы местного само¬управления довольно часто не в сос¬тоянии осуществлять возложенные на них полномочия. В то же время жители муници¬пального образования, организации, находящиеся на территории муници¬пального образования, становятся все более грамотными и все чаще обращаются в различные суды за защитой нарушенных прав. При этом они не всегда точно и правильно указывают ответчика, предъявляя иски к органам местного самоуправления, поскольку именно от них ожидают реализации своих прав или законных интересов. Однако органы местного самоуправления не должны соглашаться с таким положением вещей, в ходе судебного заседания могут заявлять ходатайства о привлечении в качестве ответчика, соответчика соответствующие органы Российской Федерации, субъектов Российской Федера¬ции. Ниже приводится пример су¬дебного дела, из которого следует, что гражданин, являющийся участни¬ком ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС, получил су¬дебное решение от 10 мая 2000 года, в соответствии с которым ему должно было быть предоставлено жилье. От¬ветчиком выступал Курганский го¬родской совет. Примерно в это же время, 10 декабря 2001 года, Старооскольский городской суд Белго¬родской области вынес аналогичное решение в пользу другого граждани¬на, который также является участни¬ком ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС. Ответчиком выступала Белгородская областная администрация. С точки зрения Европейского суда по правам человека, отсутствие средств в бюджете не является осно¬ванием для неисполнения судебного решения. Поэтому, если вышеназван¬ные граждане, получив судебное ре¬шение о необходимости предоставле¬ния им жилья, обратятся в Европейс¬кий суд по правам человека с жалобой на неисполнение судебного решения или исполнение судебного решения с нарушением разумных сроков (дли¬тельное исполнение), то у них очень много шансов выиграть дело. Как уже говорилось, с точки зрения Европейс¬кого суда по правам человека органы местного самоуправления являются разновидностью государственных органов; именно государство несет ответственность за решения, принятые органами местного самоуправления. Эту практику необходимо доводить до сведения соответствующих органов государственной власти, показывая, что наличие «не финансируемых мандатов» может привести к ответственности государства, негативным последствиям для его репутации. По мнению Европейского суда по правам человека, длительность исполнения судебного решения свидетельствует о нарушении права на доступ к правосудию, права на защиту. Право на суд, защищенное статьей 6 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года, было бы иллюзорным, если бы правовая система государства - участника Европейской Конвенции допускала, чтобы судебное решение, вступившее в законную силу и обязательное к исполнению, оставалось бы недействующим в отношении одной стороны в ущерб ее интересам. Исполнение судебного решения, принятого любым судом, должно, таким образом, рассматриваться как составляющая «судебного разбирательства» по смыслу статьи 6 Конвенции. Ниже приводятся в качестве примера извлечения из нескольких постановлений Европейского суда по правам человека, вынесенных по делам против Российской Федерации и касающихся невозможности органов местного самоуправления исполнить судебное решение, невозможность исполнить в разумные сроки. 1. Постановление Европейского суда по правам человека от 12 июля 2007 года по делу № 18762/06 «Телятьева против Российской Федерации». Из обстоятельств дела следует, что 20 января 2004 года Котласский городской суд Архангельской области удовлетворил иск заявительницы к администрации муниципального образования «Котлас» о предоставлении ей жилого помещения в связи с аварийным состоянием дома, в котором она проживала, обязав администрацию предоставить Телятьевой СЮ. жилое помещение, отвечающее санитарным и техническим требова¬ниям, в городе Котлас в виде отдель¬ной квартиры, жилой площадью не менее 12 квадратных метров. Решение Котласского городс¬кого суда Архангельской области от 20 января 2004 года было исполнено только 2 января 2006 года. Европейс¬кий суд отметил, что российские власти в обоснование столь длитель¬ного неисполнения судебного реше¬ния сослались на отсутствие у долж¬ника (администрации муниципально¬го образования «Котлас») жилья или финансовых ресурсов, необходимых для покупки квартиры. В этой связи Европейский суд указал, что органы власти не могут ссылаться на отсут¬ствие денежных средств или иных ре¬сурсов, таких, как жилье, в качестве оправдания невыплаты признанного в судебном решении долга. Европейский суд отметил, что власти Российской Федерации были не в состоянии в течение двух лет ис¬полнить подлежащее принудительно¬му исполнению решение от 20 января 2004 года, вынесенное в пользу зая¬вителя, чем умалили саму сущность права заявителя на справедливое су¬дебное разбирательство и воспрепя¬тствовали получению заявителем квартиры, которую она обоснованно ожидала получить. Таким образом, Европейский суд пришел к выводу о том, что ввиду длительного неиспол¬нения властями Российской Федера¬ции решения от 20 января 2004 года была нарушена статья 6 Конвенции и статья 1 Протокола № 1 к ней. На ос¬новании данного постановления Ев¬ропейского суда власти Российской Федерации обязаны выплатить зая¬вителю 1600 евро в качестве компен¬сации морального вреда и 800 евро в качестве компенсации судебных рас¬ходов и издержек. 2. Постановление Европейско¬го суда по правам человека от 30 ию¬ня 2005 года по делу №11931/03 «Тетерины против России». Из обстоя¬тельств дела следует, что 26 сентября 1994 года Ежвинский районный суд Республики Коми удовлетворил иск к администрации города Емва о пре¬доставлении государственного жилья, на которое заявитель имел право как судья. Суд обязал админи¬страцию города: "...выделить или приобрести Тетерину на семью из пя¬ти человек отдельную благоустроен¬ную квартиру или дом, с учетом права истца на дополнительную комнату не менее 65 квадратных метров, распо¬ложенную вблизи Княжпогостского районного суда в городе Емва». Решение не обжаловалось. Исполни¬тельное производство возбуждалось несколько раз. Однако решение суда не могло быть исполнено, поскольку у городских властей не было какого-ли¬бо жилья. 19 января 2004 года адми¬нистрация города Емва предложила заявителю двухкомнатную квартиру площадью 25 квадратных метров с центральным отоплением. Это не от¬вечало требованиям решения суда. По мнению Европейского суда по правам человека, с момента выне¬сения решения суда от 26 сентября 1994 заявитель имел «законное ожи¬дание» приобрести денежные сред¬ства. Это относится к понятию «собственность» по смыслу статьи 1 Протокола № 1. Следовательно, было нарушение статьи 6 параграфа 1 Кон¬венции и статьи 1 Протокола № 1 к ней. На основании данного постанов¬ления Европейского суда власти Рос¬сийской Федерации обязаны выпла¬тить заявителю 3000 евро в качестве компенсации морального вреда. 3. Постановление Европейско¬го суда по правам человека от 3 нояб¬ря 2005 года по делу № 63995/00 «Кукало против России». Заявитель явля¬ется участником ликвидации послед¬ствий катастрофы на Чернобыльской АЭС. 10 мая 2000 года городской суд удовлетворил иск заявителя к Курга¬нскому городскому совету обеспе¬чить заявителя государственным жильем, как участника ликвидации последствий катастрофы на Черно¬быльской АЭС. Суд обязал обеспечить заявителя и его жену отдельной бла¬гоустроенной квартирой в городе Кур¬гане, отвечающей санитарным и тех¬ническим стандартам, общей пло¬щадью не менее 52 квадратных мет¬ров, с учетом права заявителя на до¬полнительную комнату. Городской совет обратился в суд об отсрочке в исполнении реше¬ния суда до 1 июля 2001 года ввиду отсутствия необходимых средств в городском бюджете на 2000 год и больших затрат, понесенных городс¬ким советом в связи с восстановле¬нием ущерба, вызванного наводнени¬ем. Своим определением от 17 июля года городской суд предоставил отсрочку до 31 декабря 2000 года. В начале 001 года городской совет об¬ратился в суд с заявлением о предос¬тавлении другой отсрочки, пояснив, что город должен профинансировать предупредительные меры в связи с новой угрозой наводнения весной года. Поскольку местные власти не осуществляли какого-либо строи¬тельства жилья, исполнение решения суда заявителя было возможно толь¬ко путем приобретения квартиры на рынке жилья. 20 февраля 2001 года суд предоставил отсрочку до 1 октяб¬ря 2001 года. 20 ноября 2001 года за¬явитель подал заявление в городской совет с просьбой приобрести ему квартиру, расположенную на 26-й улице Блюхера, № 27 общей пло¬щадью 56,2 квадратных метра. Заяви¬тель указывал, что он гарантирует внести частичный взнос в сумме 65 000 рублей от стоимости квартиры. Заявитель также указывал в заявле¬нии, что он не будет иметь в дальней¬шем претензий к городскому совету, если его заявление будет удовлетво¬рено. Постановлением от 21 декабря 2001 года мэр города Кургана распо¬рядился предоставить заявителю квартиру № 27 по 26-й улице Блюхера общей площадью 56 квадратных мет¬ров во исполнение решения суда от 10 мая 2000 года. В решении по делу Европейс¬кий суд по правам человека отмечает, что Курганский городской суд в двух случаях предоставил отсрочки в ис¬полнении решения суда сроком приб¬лизительно на пять и на шесть меся¬цев, в обоих случаях по причине отсу¬тствия финансовых средств, прини¬мая во внимание необходимость фи¬нансирования защитных работ от на¬воднения. Хотя предполагаемое отсу¬тствие средств государства не может, как таковое, служить оправданием для неисполнения долга по решению суда, задержка в полтора года в обс¬тоятельствах данного дела не нару¬шает сущность права, защищенного статьей 6 параграф 1. Следователь¬но, не было нарушения статьи 6 па¬раграфа 1 Конвенции. В последнем деле обращает на себя внимание совершенно иное по¬ведение органов местного самоуп¬равления, связанное с исполнением судебного решения; в частности, бы¬ли неоднократные обращения в суд с просьбой о предоставлении отсрочки в исполнении судебного решения. Вышеприведенные примеры показывают, что суммы, присуждае¬мые Российской Федерации к выпла¬те в пользу заявителей, не очень большие для государства. Более значимым является дру¬гое. У Европейского суда по правам человека формируется устойчивое представление о том, что в Российс¬кой Федерации в силу разных обстоя¬тельств сложилась устойчивая практи¬ка неисполнения судебных решений. В постановлении Европейс¬кого суда по правам человека от 15 января 2009 года по жалобе № 33509/04 по делу «Бурдов против России (№ 2)» подчеркивалось, что сложности национального порядка исполнительного производства или бюджетной системы государства не могут освободить государство от своего обязательства по Конвен¬ции, чтобы гарантировать каждому право на исполнение обязательного для исполнения и вступившего в си¬лу решения суда в разумный срок. Равно как орган государства-ответ¬чика не волен ссылаться и на недос¬таточное финансирование или отсу¬тствие других средств (как, напри¬мер, жилье) в оправдание неиспол¬нения решения суда. Это является обязанностью государства - участ¬ника Конвенции организовать свои юридические системы таким обра¬зом, чтобы органы власти могли ис¬полнить свои обязательства в этом отношении. Решение Европейского суда по правам человека по делу «Бурдов против России (№ 2)» принято как пи¬лотное постановление. Это означает, что есть определенные структурные проблемы, приводящие к значитель¬ным количествам одинаковых жалоб. Поэтому ЕСПЧ в названном решении дополнительно постановил, что Рос¬сийская Федерация обязана в тече¬ние шести месяцев от даты вступле¬ния в силу постановления установить эффективное внутреннее средство правовой защиты или комплекс таких средств, которые обеспечили бы адекватное и полное восстановление нарушенных прав в случае неиспол¬нения или задержек в исполнении внутренних решений суда; в ожида¬нии принятия этих мер суд приоста¬навливает на один год от даты вступ¬ления в силу постановления произво¬дство по всем делам, касающимся только неисполнения и/или задержки в исполнении решений суда. А такие меры для государства являются серьезным сигналом, ука¬занием на необходимость оператив¬ного реагирования. Поэтому если го¬сударство изначально не находит средства для оплаты всех «манда¬тов», возложенных на органы местно¬го самоуправления, то на основании решений Европейского суда по пра¬вам человека оно все равно эти день¬ги обязано выделить. Четвертое. Органы местного самоуправления не являются над¬лежащими заявителями. Эта пози¬ция была сформулирована в докладе Комиссии по правам человека Евро¬пейского суда по делу «16 австрийс¬ких коммун и несколько их советников против Австрии». В докладе Ко¬миссии отмечается, что коммуны яв¬ляются местными правительственными организациями, осуществляющи¬ми публичные функции от имени госу¬дарства, то есть однозначно являются «правительственными организация¬ми», прямо противоположными «неп¬равительственным организациям» по смыслу статьи 25 Конвенции. Кроме того, по мнению Комиссии, коммуны не подпадают под опреде¬ление «любое лицо» или «любая груп¬па частных лиц» в смысле статьи 25 Конвенции. Комиссия находит, что та¬кая конструкция не соответствует сложившемуся четкому различию между «неправительственными орга¬низациями», с одной стороны, и «лю¬быми лицами» или «любыми группами частных лиц», с другой. Комиссия так - же обращает внимание, что коммуны не являются ассоциациями, которые создаются частными лицами на доб¬ровольной основе, но органами, кото¬рые создаются на основе норм пуб¬личного права. Обстоятельства данного дела были таковы. В 1971 году парламент одной из австрийских провинций при¬нял решение об укрупнении коммун, поскольку маленькие коммуны явля¬ются недостаточно оснащенными и финансово очень слабыми для того, чтобы обеспечить своим жителям достаточный уровень предоставляе¬мых услуг, как это требуется для раз¬витого современного общества. Во исполнение этого решения прави¬тельство провинции издало несколь¬ко своих актов, в которых говорилось, что укрупнение должно было проис¬ходить либо путем присоединения к другим коммунам, либо путем объе¬динения и создания новой коммуны; во вновь созданные или укрупненные коммуны назначается правитель¬ственный уполномоченный, который осуществляет управление коммуной до выборов нового мэра. Оплата труда правительственного уполномочен¬ного должна осуществляться за счет средств новой (объединенной) ком¬муны и также устанавливалась в этих решениях. В это же время создается совет советников провинции, кото¬рый должен действовать до избрания нового муниципального совета. При¬чем туда назначили несколько совет¬ников муниципальных советов из уп¬раздняемых коммун, без согласова¬ния с советниками. Упраздняемые с 1 января 1972 года коммуны, а также несколько их советников обратились сначала в Конституционный суд Австрии, а за¬тем и в Европейский суд по правам человека. Заявители, в частности, утверждали, что произошел захват власти правительственными чинов¬никами (вмешательство в деятель¬ность коммун); нарушено право на свободу ассоциаций; нарушено право коммун на справедливое судебное разбирательство; упраздняемые ком¬муны были дискриминированы по сравнению с остальными коммунами и лишены независимости; нарушено право собственности коммун (их бюд¬жетом распоряжается правительство провинции). Пятое. Несмотря на то что Ев¬ропейский суд может отождес¬твлять выборы в законодательные органы государственной власти и выборы в представительные орга¬ны местного самоуправления, вы¬боры в представительные органы российских муниципальных обра¬зований не подпадают под действие Протокола № 1 к Конвен¬ции. В Протоколе № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных сво¬бод от 20 марта 1952 года содержится статья 3, закрепляющая право на сво¬бодные выборы: «Высокие Договари¬вающиеся Стороны обязуются прово¬дить с разумной периодичностью сво¬бодные выборы путем тайного голо сования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъ¬явление народа при выборе органов законодательной власти». Причем следует обратить внимание, что фор¬мально в статье говорится о выборе законодательных органов, однако Суд в своих решениях неоднократно отме¬чал, что термин «законодательная власть» не обязательно подразумева¬ет только парламент, а выборные, включая муниципальные, представи¬тельные органы. Более подробно о понимании Судом сути органов госу¬дарственной и муниципальной власти будет говориться ниже. Российские заявители неод¬нократно пытались использовать эту статью для обращения в Суд. Одним из наиболее известных дел является дело бывшего мэра Владивостока В. Черепкова. Суть жалобы В. Черепкова сводилась к тому, что он был лишен возможности принять участие в выбо¬рах на пост мэра Владивостока в свя¬зи с отказом избирательной комис¬сии зарегистрировать его кандида¬том на пост мэра города, и поэтому Черепков В. полагал, что нарушено его пассивное избирательное право, которое, по его мнению, было гаран¬тировано статьей 3 Протокола 1 к Конвенции . Однако Суд пришел к иному вы¬воду и признал жалобу неприемле¬мой. В своем решении по вопросу приемлемости жалобы Суд указал , что статья 3 Протокола № 1 к Конвенции гарантирует проведение выборов законодательной власти. Следует отметить, что термин «зако¬нодательная власть» необязательно подразумевает под собой националь¬ный парламент, так как это понятие необходимо толковать исходя из конституционного устройства конк¬ретного государства. По делу «Матье-Моан и Клерфейт против Бельгии» было установлено, что в ходе консти¬туционной реформы 1980 года Фла¬мандский Совет был наделен доста¬точной компетенцией и полномочия¬ми для того, чтобы он стал наряду с Советом Французского Сообщества и Валлонским Региональным Советом, а равно как и Палатой представителей и Сенатом, составной частью бель¬гийской законодательной власти. Комиссия установила, что та¬кие органы местного самоуправле¬ния, как муниципальные советы в Бельгии и муниципальные советы графств в Соединенном Королевстве, не подпадают под понятие «законода¬тельной власти» по смыслу статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции (см. «Клейфейт, Легрос против Бельгии» и «Бусс-Клибом против Соединенного Королевства»). В России законодательная власть осуществляется парламентом (статья 94 Конституции Российской Федерации). Конституция также на¬деляет такими полномочиями парла¬менты субъектов Российской Феде¬рации (статьи 11, 72, 73 и 76). Приморский край является субъектом Рос¬сийской Федерации (статья 65). В со¬ответствии со статьей 46 Устава При¬морского края представительным единственным и законодательным ор¬ганом государственной власти При¬морского края является Дума Примо¬рского края. Суд, однако, отмечает, что зая¬витель жалуется на проведение мест¬ных выборов (во Владивостокское му¬ниципальное образование и на пост мэра Владивостока). Однако полно¬мочия, которыми наделил закон му¬ниципальное образование и мэра, не сводятся к осуществлению законода¬тельных полномочий по смыслу Конс¬титуции Российской Федерации (статья 12) и Устава Приморского края (статья 11). Суд считает, что пол¬номочия издавать распоряжения и постановления, которыми наделены органы местного самоуправления во многих государствах, должны отли¬чаться от законодательных, на кото¬рые содержится ссылка в статье 3 Протокола № 1 к Конвенции, даже несмотря на тот факт, что законодательные полномочия могут отводить¬ся не только национальным парла¬ментам. Однако такая первая неудача не останавливает российских заяви¬телей. В средствах массовой инфор¬мации уже появились сообщения о принятии Европейским судом жалоб из Санкт - Петербурга и Ставропо¬ля. Обе жалобы связаны с нару¬шением избирательных прав заявите¬лей на муниципальных выборах. Поэтому представляет опреде¬ленный интерес мнение специалистов о реальности рассмотрения Евро¬пейским судом таких жалоб. Если чи¬тать текст статьи буквально, учитывая ранее высказанные позиции суда, то речь идет о гарантировании выборов в органы представительной власти (в том числе и в представительные му¬ниципальные органы), а также обязан¬ности государственной власти прово¬дить их с разумной периодичностью, в условиях тайного голосования и сво¬бодного волеизъявления. «Условие разумной периодичности выборов яв¬ляется оценочным, соответственно, заявителю в суд необходимо будет доказать, почему, на его взгляд, пери¬одичность выборов неразумна, нап¬ример, выборы проводятся не в рав¬ные промежутки времени. Но практи¬ка показывает, что данное нарушение достаточно сложно вменить государ¬ству, поскольку, как правило, перио¬дичность выборов соблюдается. Усло¬вия тайного голосования, как прави¬ло, также соблюдаются, а очевидные случаи нарушения чаще признаются таковыми на национальном уровне. Вопрос свободного волеизъявления скорее относится к формальному ас¬пекту, чем к оценочному, и если нет очевидных фактов того, что группу лю¬дей принудили голосовать опреде¬ленным образом, то нарушение, веро¬ятнее всего, не будет установлено. Хотелось бы обратить внимание, что статья 3 Протокола 1 к Конвенции не гарантирует права на равные выборы, хотя именно этот аспект мог бы стать предметом рассмотрения в Евро¬пейском суде, если бы заявители мог¬ли доказать, что количество населе¬ния в избирательных округах сильно разнится, а, следовательно, депутаты избираются от разного количества из¬бирателей, что прямо нарушает прин¬цип равенства выборов. Никаких дру¬гих гарантий данная статья не предус¬матривает, поэтому любые другие ас¬пекты выборного процесса не отно¬сятся к ведению Европейского суда по правам человека. Следует добавить, что суд крайне редко рассматривает жалобы на нарушения статьи 3 Прото¬кола 1 к Конвенции» Очевидно, что на данный мо¬мент решений Европейского суда по жалобам о нарушении прав, связан¬ных с осуществлением местного са¬моуправления в России, еще недос¬таточно для проведения научных обобщений и правового анализа по¬зиции Европейского суда. Одной из причин подобного положения являет¬ся установленный Европейской Кон¬венцией «О защите прав человека и основных свобод» перечень фор¬мальных условий, соблюдение кото¬рых является основанием для рас¬смотрения Европейским судом жало¬бы по существу: • обращаться в Европейский суд можно только в случае нарушения того права, которое предусмотрено Европейской Конвенцией «О защите прав человека и основных свобод»; • могут быть рассмотрены только те обращения, которые каса¬ются обстоятельств, произошедших после того, как страна вошла в юрисдикцию Европейского суда; • нарушение права должно произойти на территории, которая находится под юрисдикцией Евро¬пейского суда; • жалоба может быть подана только тем лицом, чье право непосре¬дственно было нарушено; • заявитель обязан исчерпать эффективные средства правовой за¬щиты, существующие в стране (при¬менительно к Российской Федерации эффективным средством защиты признается судебная защита, вклю¬чая обязательное использование апелляционного и кассационного производства, если таковое предус¬мотрено); • обращение в Европейский суд должно быть направлено не позд¬нее 6 месяцев с момента принятия последнего судебного решения; • жалоба должна быть обосно¬ванной, то есть именно на заявителя возлагается обязанность доказать нарушение его права со стороны го¬сударства; • жалоба не может быть ано¬нимной; • жалоба не может содержать оскорбительных высказываний; • нельзя подавать жалобы по одному и тому же поводу одновре¬менно в два и более международных органа (например, в Европейский суд и Комитет по правам человека ООН). Таким образом, различные международно-правовые механизмы защиты права на осуществление местного самоуправления могут быть использованы, если имеются для это¬го достаточные основания. Примечания 1. См., например: Свирин ЮЛ. Конституционно-правовые гарантии местного самоуправления в России. М., 2004. С. 109. 2. См., например: Муниципаль¬ное право зарубежных стран (сравни¬тельно-правовой анализ) /Под общ. ред. В.B. Еремяна. М., 2006. С. 616. 3. Дело «Наталья Герасимова (Natalya Gerasimova) против РФ»: Пос¬тановление Суда, Страсбург, 21 июня 2005 года: Жалоба № 24077/02 / Ев¬ропейский суд по правам человека //Бюллетень Европейского суда по пра¬вам человека. 2006. № 2. С. 57-62. 4. Виноградов М. Информация о деле. По материалам Решения Евро¬пейского суда по правам человека от 16 сентября 2004 года № 24669/02 // Журнал российского права. 2005. № 1. 5. Русский перевод обоих текс¬тов решений можно найти на сайте: www.jurix.ru. 6. Более подробно об этом на примере арбитражных споров см.: Шугрина Е.С. Особенности арбитраж¬ной практики по некоторым вопросам муниципальной собственности // Му¬ниципальная экономика. 2008. № 2.С.35-43. 7. Более подробно об этих по¬зициях Европейского суда по правам человека см.: Шугрина Е.С. Возмож¬ности использования международно-правовых механизмов защиты права на осуществление местного самоуп¬равления // Городское управление. 2007. № 4. С. 54-69. 8. Решение Европейского суда по правам человека от 19 марта 1997 года по делу «Хорнсби против Греции». 9. По материалам сайта: www.cmiskp.echr.coe.int. Полный текст данного решения в авторском перево¬де см.: Шугрина Е.С. Возможность об¬ращения в межгосударственные орга¬ны за защитой муниципальных прав // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 13. С. 27-32. 10. В статье 25 Конвенции до 1998 года регулировался вопрос о праве на обращение в Европейский суд. С 1 ноября 1998 года вступил в действие Протокол № 11, в соответ¬ствии с которым были внесены изме¬нения в процедуру рассмотрения жа¬лобы, а также была изменена нумерация текста Конвенции. В настоящее время этой статье соответствует статья 34. Воскобитова М.Р. Право¬вые позиции Европейского суда по правам человека по вопросам выбо¬ров в органы местного самоуправления // Вестник Центра правовой под¬держки местного самоуправления. М.,2006. С. 191. 12. Решение по вопросу при¬емлемости жалобы Виктора Черепко¬ва против Российской Федерации // Вестник Центра правовой поддержки местного самоуправления. М., 2006. С.194-195. 13. По материалам сайта: http://news.officespb.ru/gorod/Evropei skiisudpopravam-cheloveka-razberetsja-v-piterskih-municipalnyh-vyborah/ Сообщение появилось 26 сентября 2006 года. 14. По материалам сайта: http://www.espch.ru/content/view/126/10/ Сообщение появилось 7 сентяб¬ря 2005 года. 15. Воскобитова М.Р. Право¬вые позиции Европейского суда по правам человека по вопросам выбо¬ров в органы местного самоуправле¬ния // Вестник Центра правовой под¬держки местного самоуправления. М.,2006. С. 191-192. 16. Муниципальное право за¬рубежных стран (сравнительно пра¬вовой анализ) / Под общ. ред. В.B. Еремяна. М., 2006. С. 617-618. 17. Для России такой датой яв¬ляется 5 мая 1998 года. «16 Австрийских коммун и несколько их советников против Австрии» Извлечение Обстоятельства дела В соответствии с заявлениями, поданными коммунами и 16 индиви¬дуальными заявителями, обстоятель¬ства дела могут быть суммированы следующим образом: В каждом из этих заявлений за¬явителями выступают, во-первых, коммуны провинции (земли) Ниеде-ростеррейх (Niederdsterreich), кото¬рые существовали до 1 января 1972 года, и, во-вторых, физические лица, которые были до указанной даты членами соответствующих муниципаль¬ных советов этих коммун. И интересы коммун во всех этих 16 заявлениях, и интересы соответствующих отдель¬ных муниципальных советников представляет в Комиссии доктор Карл Леймингер (Dr. Karl Leiminger), практикующий юрист из Вены. И отдельные советники, и ком¬муны жалуются на нарушение их прав, предусмотренных Конвенцией, кото¬рое привело к сворачиванию сущест¬вующей независимости коммун. 3 ноября 1971 года парламент австрийской провинции Ниедеростеррейх (Niederosterreich) принял Акт о структурных улучшениях коммун. Этот Акт был опубликован 13 декабря года и, согласно статье 9, дол¬жен был вступить в силу с 1 января года. В соответствии с условия¬ми Акта должно было произойти су¬щественное снижение количества коммун в этой Земле. Это должно бы¬ло произойти либо посредством объ¬единения нескольких маленьких ком¬мун в одну большую, либо посред¬ством присоединения мелких коммун к уже существующим большим. При¬чины такой реформы содержались в пояснительном меморандуме к этому Акту, они являлись результатом об¬суждения вопроса о региональном планировании в этой провинции и также подчеркивали то обстоятель¬ство, что маленькие коммуны являют¬ся недостаточно оснащенными и финансово очень слабыми для того, что¬ бы обеспечить своим жителям доста¬точный уровень предоставляемых ус¬луг, как это требуется для развитого современного общества. Немедленно после опублико¬вания вышеназванного Акта, но до его вступления в силу Правительство провинции издало несколько подза¬конных актов, направленных на реа¬лизацию Акта. Эти решения были так¬же доведены до сведения настоящих заявителей (более точные даты см. ниже). Эти решения имели одинако¬вое содержание, которое сводилось к следующему: во-первых, утвержда¬лось, что в соответствии с вышеназ¬ванным Актом коммуны заинтересо¬ваны в присоединении к другим ком¬мунам или объединении и создании новой коммуны. Затем во вновь соз¬данные или укрупненные коммуны назначается правительственный уполномоченный, который осущес¬твляет управление коммуной до вы¬боров нового мэра; в это же время создается совет советников провин¬ции, который должен действовать до избрания нового муниципального со¬вета. Оплата труда правительствен¬ного уполномоченного должна осуществляться за счет средств новой (объединенной) коммуны и также ус¬танавливалась в этом решении. Эти решения были вручены правитель¬ственным уполномоченным и опубли¬кованы в коммунах после 1 января 1972 года. В течение января 1972 года (более точные даты в отношении каж¬дого заявителя см. ниже) соответ¬ствующий правительственный упол¬номоченный в коммуне потребовал у мэра передать ему все документы, связанные с руководством коммуной и финансами. В случае с настоящими заявителями эта передача состоя¬лась с большими протестами. Меры, предпринятые заявителями по защите прав Вышеназванные коммуны группы 1 обжалуют в Конституцион¬ный суд административные решения, в соответствии с которыми их суще¬ствование прекращалось с 1 января 1972 года и в соответствии с которы¬ми вместо них начинал действовать правительственный уполномоченный. Они также подали отдельную жалобу в тот же Суд на реальный захват власти правительственным уполномочен¬ным. Некоторые отдельные советники присоединились к обеим жалобам. 17 марта и 16 июня 1972 Конс¬титуционный суд Австрии отказал в жалобах соответственно коммунам и муниципальным советникам. Ни коммуны, названные выше в группе 2, ни муниципальные советни¬ки не обжаловали в Конституционном суде подзаконные акты, несмотря на то, что их полномочия должны были закончиться 1 января 1972 года. Они обжаловали передачу полномочий и финансов коммун правительственно¬му уполномоченному. Тем не менее Конституционный суд Австрии отка¬зал им в удовлетворении жалобы. Основные позиции, содержащиеся в решениях Конституционного суда Конституционный суд привел одинаковое обоснование причин отка¬за в удовлетворении жалоб коммун и муниципальных советников, обжало¬вавших индивидуальные управленчес¬кие решения правительства провинции Ниедеростеррейнх (Niederosterreich). Постольку, поскольку жалоба была подана от имени заинтересован¬ных коммун, Конституционный суд находит ее неприемлемой, так как к мо¬менту рассмотрения жалобы коммуны уже перестали существовать. Они ут¬ратили свой юридический статус на основании прямого предписания Акта о структурных улучшениях коммун 1971 года. Прежде чем прийти к тако¬му выводу, Конституционный суд ис¬следовал, соответствует ли более поздний Акт Конституции и является ли он вследствие этого действующим. Если это имело место, то коммунам не надо было бы ликвидироваться, и они бы имели право на обращение. Поэто¬му Суд очень тщательно исследовал вопрос о соответствии вышеназванно¬го Акта Австрийской Конституции. В этой связи Конституционный суд уста¬новил, что Конституция гарантирует институт независимых коммун как неп¬рикосновенный институт, но не суще¬ствование индивидуально-определен¬ных коммун. Судом также было уста¬новлено, что имущественные права коммун, их право на самоуправление не было нарушено, что иные техни¬ческие положения Конституции не на¬рушены. Доводы заявителей о нару¬шении статей 11 и 14 Европейской Конвенции по правам человека Конс¬титуционный суд считает необосно¬ванными. Суд утверждал, что комму¬ны не являются «свободной ассоциа¬цией индивидуумов, поэтому не под¬падают под действие статьи 11 Кон¬венции. Что касается статьи 14 Кон¬венции то, по мнению Суда, обстоя¬тельства, изложенные в жалобе, не относятся ни к статье 11 Конвенции, ни к статье 1 протокола 1, а следова¬тельно, статья 14 также непримени¬ма. По этим причинам Конституцион¬ный суд находит вышеназванный Акт о структурных улучшениях коммун со¬ответствующим Конституции, и, сле¬довательно, коммуны утратили юри¬дический статус к 1 января 1972 года. Таким образом, их жалоба отклоняет¬ся как неприемлемая. Такие же доводы были приме¬нены Судом и к жалобам, поданным муниципальными советниками от имени коммун, которых они предс¬тавляли. Их жалобы не требуют до¬полнительного исследования, пос¬кольку уже установлено, что коммуны, которых они представляли, больше не существуют. Затем Суд исследовал вопрос о том, были ли нарушены, а если да, то в какой степени, индивидуальные права муниципальных советников. Сначала Суд установил, что они могли только жаловаться на нарушение сво¬их индивидуальных прав постольку, поскольку утратили свои должности в муниципальном совете. В этой связи Суд находит, что вышеназванное решение не было незаконным и было принято в пределах полномочий орга¬на власти. Далее Суд обсудил вопрос о том, были ли нарушены права, гаран¬тированные Конституцией, при наз¬начении советников членами выше¬названного муниципального совета провинции. Несколько назначенных таким образом советников жалова¬лись, что их согласие на назначение никто не спрашивал, что не было пуб¬личной процедуры назначения. Суд, однако, считает, что при назначении не было нарушения прав, поскольку у назначаемых было право согласиться с назначением или подать в отставку. Вопросы права Как уже говорилось выше, нас¬тоящие заявления поданы: 1) от имени коммун; 2) от имени нескольких их со¬ветников. Комиссия рассматривала жа¬лобы в следующем порядке: I. Жалобы от имени коммун В соответствии со статьей 25 Конвенции, Комиссия может получать жалобы от «любого лица, любой неп¬равительственной организации или любой группы частных лиц». Комиссия для начала исследо¬вала вопрос о том, могут ли коммуны, как это утверждается заявителями, рассматриваться как негосудар¬ственные организации в смысле статьи. Комиссия находит, что мест¬ные правительственные организации, такие, как коммуны, осуществляющие публичные функции от имени госуда¬рства, однозначно являются «прави¬тельственными организациями», то есть прямо противоположными орга¬низациями по смыслу статьи 25 Кон¬венции. Затем Комиссия исследовала вопрос, подпадают ли коммуны под определение «любое лицо» или «лю¬бая группа частных лиц» в смысле статьи 25 Конвенции. Комиссия нахо¬дит, что такая конструкция не соотве¬тствует сложившемуся четкому раз¬личию между «неправительственны¬ми организациями», с одной стороны, и «любыми лицами» или «любыми группами частных лиц», с другой. II. Жалобы советников Эти заявители главным обра¬зом жалуются на последствия ликви¬дации их коммун, что связано с их статусом должностных лиц в органе управления коммуны. В частности: 1. Они утверждают, что их пра¬во на свободу ассоциаций, предус¬мотренное статьей 11 Конвенции, бы¬ло нарушено при назначении прави¬тельственного уполномоченного. Од¬нако ни само существование, ни не¬ зависимость публичных органов власти, таких, как коммуны, ни осуществление официальных функций та¬ким органом не защищаются статьей 11 или каким-либо иным положением Конвенции. В этой связи Комиссия обращает внимание, что коммуны не являются ассоциациями, которые создаются частными лицами на доб¬ровольной основе, но органами, кото¬рые создаются на основе норм пуб¬личного права. Это означает непри¬емлемость жалобы, как явно необос¬нованной, злоупотребляющей пра¬вом подачи жалобы, несовместимой с положениями Конвенции по смыслу части 2 статьи 27. 2. Заявители далее жалуются, что их право на справедливое судеб¬ное разбирательство, предусмотрен¬ное статьей 6 Конвенции, было нару¬шено Конституционным судом. Одна¬ко процедура конституционного су¬допроизводства касается конститу¬ционных прав, а не гражданских прав, что выходит за пределы статьи 6 Кон¬венции. Это означает неприемле¬мость жалобы, как явно не обоснован, ной, злоупотребляющей правом по¬ дачи жалобы, несовместимой с поло¬жениями Конвенции. 3. Заявители также утвержда¬ют, что осуществление управления правительственным уполномоченным ограничивает право коммун и их со¬ветников на тайну корреспонденции, предусмотренную статьей 8 Конвен¬ции. Однако права, предусмотренные этим положением и касающиеся тай¬ны корреспонденции, не могут быть распространены на публичную дея¬тельность. Это означает, что жалоба постольку, поскольку она относится к корреспонденции советников, опять является неприемлемой, как явно не¬ обоснованная, злоупотребляющая правом подачи жалобы, несовмести¬мой с положениями Конвенции. 4. Заявители далее ссылаются на нарушение статьи 10 Конвенции, что им были созданы препятствия в получении информации об их коммунах, и они не могли свободно выра¬жать свое мнение по вопросам адми¬нистрирования коммун. Как следует из первой жалобы, заявители были лишены права на ин¬формацию; речь шла не об обычной гласности, а о праве на управленчес¬кую информацию, обусловленную их статусом советников. Однако статья 10 Конвенции не предусматривает никакого специального права на ин¬формацию, более широкого, чем для остальных лиц. Более того, исходя из жалобы заявителей, они были лишены права выражать свое мнение по поводу уп¬равления в их коммунах. Однако зая¬вители не показали, какие препят¬ствия им были созданы. Это означает несоответствие жалобы статье 10, ее необоснованность в смысле части 2 статьи 27 Конвенции. 5. Заявители также ходатай¬ствуют о применении статьи 1 прото¬кола 1 Конвенции, в соответствии с которой каждое физическое или юри¬дическое лицо имеет право на уваже¬ние своей собственности. Однако ни¬ какие права собственности заявите¬лей не были нарушены по смыслу жа¬лобы. Никакие имущественные права, которыми обладали бывшие комму¬ны, не применимы ни к советникам, ни к членам коммун; вознаграждение, выплачиваемое правительственным уполномоченным, не является обре¬менением имущества заявителей. Это также относится и к назначению трех заявителей советниками совета провинции. Это означает необосно¬ванность жалобы. 6. Трое заявителей также жалу¬ются, что их назначение в совет про¬винции нарушает часть 2 статьи 4 Конвенции, которая предусматривает запрет на принудительный или обязательный труд. Комиссия отмечает, тем не менее, что заявители могли сво¬бодно подать в отставку. Это снова означает необоснованность жалобы. 7. Заявители в заключение хо¬датайствуют о применении статей 13 и 14 Конвенции. Однако статья 13 Конвенции относится исключительно к праву на эффективную судебную за¬щиту прав и свобод, признанных в других статьях Конвенции, и, как уже говорилось ранее, Комиссия в дан¬ном деле не находит каких-либо нару¬шений прав, предусмотренных кон¬венцией. Более того, статья 14 Кон¬венции запрещает дискриминацию только по отношению к правам и сво¬бодам, признанным положениями Конвенции, и, как уже говорилось ра¬нее, Комиссия не находит этого в нас¬тоящем деле; еще при рассмотрении дела в Конституционном суде было установлено, что оно выходит за рам¬ки Конвенции. На основании выше изложенно¬го Комиссия признает заявление неп¬риемлемым. МУНИЦИПАЛЬНАЯ ВЛАСТЬ № 3. 2009 г.